I OSK 335/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 406/11, oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Starosta Słupski, powołując art. 182 § 2 ustawy – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90 z 1997 r., poz. 557 ze zm.), cofnął D. P. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A B T na okres od [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Słupsku z 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt XIII K 1230/08 orzeczono wobec D. P. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W celu wykonania powyższego wyroku [...] marca 2011 r. wszczęto postępowanie administracyjne. Następnie organ I instancji, odwołując się do treści art. 182 § 2 k.k.w., uznał, że jest zobowiązany cofnąć skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, albowiem otrzymał orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia przez niego pojazdów.

Od decyzji tej D. P. złożył odwołanie, podnosząc, że organ bezpodstawnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz orzekł o cofnięciu uprawnień mimo upływu terminu do wykonania decyzji oraz samodzielnie określił termin cofnięcia uprawnień.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 127 § 2 K.p.a. oraz art.182 § 2 k.k.w.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd Rejonowy w Słupsku przesłał [...] stycznia 2010 r. do organu I instancji odpis wyroku dotyczącego strony wraz z klauzulą o jego prawomocności. Jednocześnie Sąd wezwał stronę do zwrotu prawa jazdy do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Słupsku. W piśmie z [...] marca 2010 r. Sąd poinformował organ, że okres wykonywania środka karnego orzeczonego wobec strony winien być liczony od momentu zwrotu prawa jazdy i nie ma na to wpływu orzeczenie tego samego rodzaju środka karnego w innej sprawie, który również jest wykonywany. D. P. [...] lutego 2010 r. złożył oświadczenie, że jego prawo jazdy zaginęło [...] grudnia 2009 r.

Następnie organ podał, że wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt III SA/Gd 498/10, ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w Słupsku o wskazanie od kiedy należy liczyć czas wykonywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez D. P. Pismem z [...] marca 2011 r. Sąd poinformował, że czas wykonywania zakazu należy liczyć od daty złożenia przez D. P. oświadczenia. Taką też datę ustalił organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta prawidłowo prowadził postępowanie, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione możliwością zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, bowiem strona w latach 2006 i 2009 była dwukrotnie karana przez sądy za prowadzenie pojazdu mechanicznego po spożyciu alkoholu. Takie naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowi oczywiste zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, które należało jak najszybciej wyeliminować.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wnosił o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Zarzucił im naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania do organów administracji, wybiórcze stosowanie prawa oraz naruszenie ważnego interesu skarżącego. Ponadto D. P. wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego w Słupsku VI Wydział Karny sygn. akt VI Ka 57/07, celem ustalenia, że był tylko raz karany za przestępstwo jazdy pod wpływem alkoholu, a nie – dwa razy, jak stwierdzono w decyzjach.

W uzasadnieniu zarzutów D. P. stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a organy nie wykazały, która z przesłanek do zastosowania rygoru wystąpiła w sprawie. Wyrok Sądu z 11 sierpnia 2009 r. powinien być wykonany niezwłocznie. Wskazał, że był skazany za jazdę po pijanemu w 2009 r., a nie, jak podały organy, dwukrotnie. Powoływanie się przez organy, że był dwukrotnie skazany za to samo przestępstwo jest nieprawdziwe i krzywdzące dla niego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ przyznał, że w wyrokach sądów z 2005 r. i z 2006 r. nie było mowy o prowadzeniu pojazdu pod wpływem alkoholu. Nie miało to jednak, zdaniem organu, wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zaznaczając, iż z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 498/10, oddalił skargę W uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że z akt wynika, iż prawomocnym wyrokiem sądu orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszystkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat oraz nałożono nań obowiązek zwrotu prawa jazdy. Odpis wyroku został przesłany Starostwu Powiatowemu w Słupsku z zaznaczeniem, że w aktach brak prawa jazdy skazanego. Do wiadomości organu przesłano także pismo Sądu Rejonowego w Słupsku o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu prawa jazdy.

Następnie Sąd I instancji przytaczając treść art. 182 § 1 k.k.w. wyjaśnił, że przesyłając do organu administracji odpis wyroku, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka. Wcześniej Sąd Rejonowy w Słupsku, przesyłając zawiadomienie o orzeczeniu wobec skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wraz z odpisem wyroku, nie wskazał daty, od której należało liczyć okres wykonywania zakazu. Zgodnie natomiast z wcześniejszymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niniejszej sprawie, datą początkową, od której należy liczyć okres wykonywania zakazu prowadzenia pojazdów może być data uprawomocnienia się orzeczenia, może być nią też data zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu.

W związku z powyższym, organ I instancji zwrócił się do Sądu o podanie daty początkowej kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonej wobec skarżącego, lecz nie poinformował Sądu Rejonowego w Słupsku, że skarżący nie dokonał fizycznego zwrotu prawa jazdy, a jedynie złożył [...] lutego 2010 r. pisemne oświadczenie w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w Słupsku, że jego prawo jazdy zaginęło. Sąd, udzielając odpowiedzi wskazał, że okres ten winien być liczony od momentu zwrotu prawa jazdy. Skoro Sąd Rejonowy w Słupsku wskazał, że okres wykonywania środka karnego powinien być liczony od zwrotu prawa jazdy, co nie miało miejsca, organ ponownie wystąpił do sądu o podanie daty początkowej kary zakazu prowadzenia pojazdów z zaznaczeniem, że skarżący złożył oświadczenie o zaginięciu prawa jazdy. Sąd Rejonowy w Słupsku udzielając informacji wskazał, że w związku ze złożeniem przez oskarżonego D. P. oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy, okres wykonywania środka karnego, orzeczonego wyrokiem winien być liczony od daty złożenia takiego oświadczenia. Zatem organ I instancji prawidłowo wskazał, że od [...] lutego 2010 r., tj. dnia złożenia przez skarżącego oświadczenia w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa SP w Słupsku, rozpoczęło się wykonywanie zakazu prowadzenia przez skarżącego pojazdów.

Sąd I instancji, odnosząc się do nałożonego rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, że organ zasadnie nałożył ten rygor. W ocenie Sądu, jednokrotne skazanie za jazdę po spożyciu alkoholu uzasadnia pogląd, że decyzji wykonującej wyrok należy nadać rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, co leży w interesie społecznym.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że skarżący nie kwestionował ustalenia w uzasadnieniu do wyroku WSA w Gdańsku w sprawie IIISA/Gd 498/10 faktu, że został dwukrotnie skazany za kierowanie pojazdem pod wpływem alkoholu, mimo że z wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku VI Wydział Karny Odwoławczy z 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt Ka 57/06 istotnie wynika, że skarżącego skazano za nieumyślne naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym [...] września 2001 r. na drodze [...]. Kserokopie obu wyroków sądów karnych znajdują się w aktach administracyjnych, zatem zbędne było przeprowadzane dowodu z akt.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej D. P., w której wnosił o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjne zarzucił, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego, ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że błędne przyjęcie zarówno w uzasadnieniu do decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, jak również w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Starostę Słupskiego, że D. P. był dwukrotnie karany przez Sąd za prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu, było wystarczającą przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o przepis art. 108 K.p.a., co jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ skarżący nie był dwukrotnie karany za prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie zgodził się z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Podniósł, że w wydanej w jego sprawie decyzji Starosty Słupskiego nie może być zastosowany rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 108 K.p.a. nie zachodzi. Podkreślił, że Starosta Słupski nadając rygor natychmiastowej wykonalności nie przywołał żadnej z istniejących przesłanek mających zastosowanie do wydanej decyzji, a jedynie powołał się na ogólny przepis prawa zawierający wszystkie przesłanki, które muszą zaistnieć, aby możliwe było nadanie rygoru. Nie uczyniło tego również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, a to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zasługuje na uznanie.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił ponownie, że był tylko raz skazany za jazdę pod wpływem alkoholu i tylko i wyłącznie w roku 2009, a nie jak podano w decyzjach również w roku 2006.

Reasumując podkreślił, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany, bowiem organ pozostawał w błędnym przeświadczeniu, iż był dwukrotnie karany. To błędne przeświadczenie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, winno być podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, jak również decyzji Starosty Słupskiego, a czego WSA w Gdańsku nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd II instancji nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związane Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie, rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne zostały ograniczone do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtującym tzw. normy odniesienia), jak i przepisów regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia) (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., II OSK 1724/10, publ.https://cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 ( publ. ONSA i WSA 2010, Nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie wskazuje jedynie na naruszenie art. 108 K.p.a., nie łącząc tego zarzutu z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywieść, że w istocie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 108 K.p.a. Innymi słowy kasator zarzuca Sądowi I instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia występujących w niej naruszeń procesowych (naruszenia art. 108 K.p.a.).

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje również precyzyjnie, który paragraf powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego jest objęty omawianym zarzutem. Jednakże także i w tym wypadku z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, że naruszonym przepisem jest – zdaniem skarżącego kasacyjnie – art. 108 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy rzeczywiście miało miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (...). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w cytowanym przepisie. Okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji.

Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w poważnym przepisie, jest "niezbędności" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Przepis art. 108 K.p.a. wymienia kilka rodzajów dóbr, które – każde z osobna – podlegają ochronie przez nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jeden rodzaj dóbr chronionych stanowi życie lub zdrowie ludzkie, a drugi – określone interesy. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany przy uwzględnieniu pierwszej kategorii dóbr chronionych. A zatem to ta przesłanka winna być skonkretyzowana w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

W toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a. i uznając zarzut ten za bezzasadny, zważyło, ze dwukrotne skazanie skarżącego za jazdę po alkoholu stanowi oczywiste zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Sąd pierwszej instancji, zauważając, iż skarżący tylko raz był skazany za kierowanie pojazdem pod wpływem alkoholu, uznał, że także jednokrotne skazanie za jazdę po spożyciu alkoholu uzasadnia pogląd, że decyzji wykonującej wyrok karny należy nadać rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, co leży w interesie społecznym.

Uwzględniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzonej przez Sąd I instancji, należy uznać za nietrafne. Sąd meriti dostrzegł, iż organ administracji, nadając decyzji cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. ABT rygor natychmiastowej wykonalności, rozstrzygnięcie to oparł na nieprawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych. Uznał jednakże, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem także prawidłowo określony stan faktyczny stanowił podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tak sformułowanej oceny kasator w skardze kasacyjnej nie zakwestionował i nie podważył. W istocie bowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły decyzji organu administracji, a nie wyroku Sądu Wojewódzkiego.

Stwierdzić natomiast należy, że prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości świadczy niewątpliwie o nieodpowiedzialnym zachowaniu, będącym naruszeniem porządku prawnego w sposób szczególny, bo w stanie nietrzeźwości. Tego rodzaju czyn godzi potencjalnie w życie, zdrowie lub mienie nie tylko osoby, która się go dopuszcza, ale także innych uczestników ruchu drogowego. Osoba, która po spożyciu alkoholu decyduje się na prowadzenie pojazdu, decyduje się tym samym na możliwość wystąpienia tego rodzaju skutków i wykazuje się nieodpowiedzialnością. Dlatego też przy zaistnieniu tego typu zdarzeń należy brać pod uwagę interes ogólny, przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Powyższe oznacza, że zastosowanie w decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami rygoru natychmiastowej wykonalności było dopuszczalne, jako mieszczące się w przesłance ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, jak również w przesłance interesu społecznego.

Wskazać także należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby pomiędzy zarzucanym uchybieniem procesowym organu, a wydanym w sprawie wyrokiem zachodzi związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego, tj. wydania przez Sąd pierwszej instancji innego rozstrzygnięcia niż oddalenie skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.