II SA/Rz 392/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości R., ul. [...].

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako "k.p.a."), art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 1 art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm./ oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r.").

Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 27 grudnia 2012 r. A. K. - funkcjonariusz Komendy Miejskiej [...] (w służbie stałej od dnia 4 grudnia 2009 r.) zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w R., przy ul. [...] o pow. użytkowej 41,82m², w układzie 2 pokoje + pokój z aneksem kuchennym. Wyżej wymieniona na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Po przeprowadzeniu postępowania, Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w R., przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że wnioskująca nie jest właścicielem uzyskanego lokalu mieszkalnego lecz współwłaścicielem wraz z T. P., który nie jest jej mężem, nie pozostaje z nim w ustawowej wspólności ustawowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. Wyjaśniła, że we wrześniu 2011 r. T. P. zawarł umowę przedwstępną kupna-sprzedaży mieszkania usytuowanego w R. przy ul. [...]. W maju 2012 r. sporządzono aneks do ww. umowy, na mocy którego stała się współwłaścicielem lokalu. Następnie w dniu 28 grudnia 2012 r. został sporządzony akt notarialny Rep. A nr [...] – umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego. Na jej mocy nabyła udział we własności w 1/2 części. Odwołująca podała, że powoływane przez organ rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. nie zawęża praw policjanta do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności jedynie do małżeńskiej wspólnoty majątkowej. W jej ocenie spełnia przesłanki zawarte w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Okoliczność nabycia przez funkcjonariusza policji lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/10.

Komendant Wojewódzki Policji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej – przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej bądź finansowej – przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. W dalszej części powołując się na art. 94 ust. 1 ustawy o Policji organ podał, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ podał, że treść tego przepisu wskazuje, że policjant nie może uzyskać pomocy finansowej w sytuacji gdy nie jest on sam lub członek jego rodziny (w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji), właścicielem mieszkania (domu), a jedynie współwłaścicielem. Natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. wyraźnie określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku by uzyskać pomoc w zależności od formy uzyskania lokalu. Zgodnie z nim winny to być dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom rodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z powyższego wynika, że stroną wszystkich działań i czynności prawnych zmierzających do uzyskania mieszkania może być małżonek policjanta pozostający

z nim we wspólności majątkowej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z przedstawionych przez A. K. dokumentów (akt notarialny z dnia 28 grudnia 2012 r., Rep. A nr [...]) wynika, że wnioskodawczyni jest jedynie współwłaścicielem 1/2 części we współwłasności przedmiotowego lokalu wraz z związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. o pow. użytkowej 41,82m². Pozostała część lokalu, również w części 1/2, jest własnością T. P.

KWP wskazał na istniejącą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność interpretacji powołanych wyżej przepisów i podał, że stoi na stanowisku, że przy tego rodzaju współwłasności (współwłasność z osobą niebędącą członkiem rodziny policjanta, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji) pomoc finansowa określona w art. 94 tej ustawy nie może być udzielona funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż pomoc taka może zostać przyznana na dom (lokal mieszkalny), którego funkcjonariusz jest właścicielem. Celem pomocy finansowej dla funkcjonariuszy jest realizacja ustawowego prawa do lokalu dla funkcjonariusza policji i członków jego rodziny. Zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia stanowisko, by pomoc przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność ustawowa. Tylko wówczas policjant uzyskuje lokal dla siebie i członków rodziny, wchodzi on w skład majątku wspólnego małżonków.

Końcowo organ zaznaczył, że nie został naruszony art. 32 Konstytucji RP.

W świetle polskiego prawa pozostawanie w konkubinacie rodzi pewne ograniczenia.

Skargę na tą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie podkreśliła, że okoliczność nabycia przez funkcjonariusza policji lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawionych i może być on osiągnięty również w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu przyznawana jest funkcjonariuszowi niezależnie od tego czy jest on wyłącznie właścicielem czy współwłaścicielem nieruchomości. Podała, że konsekwencją przyjętego przez organy stanowiska jest fakt, że nie otrzymała pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ale także utraciła prawo do równoważnika pieniężnego. Zdaniem skarżącej posiadanie rodziny ma wpływ nie na samo prawo do otrzymania przedmiotowej pomocy, lecz na jej wysokość. Ilość członków rodziny wpływa jedynie na ilość norm zaludnienia, która determinuje wysokość otrzymywanej pomocy. Pomoc przysługuje policjantowi i on jest jej adresatem. Natomiast czy jest to własność wyłączna czy współwłasność nie ma znaczenia. Na poparcie swego stanowiska A. K. powołała orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w całości potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w znacznej mierze z powodów, które zostały w niej podniesione.

W zasadzie bezsporny jest między stronami cały wyżej przedstawiony stan faktyczny. Ustalenia organów w tym przedmiocie Sąd przyjmuje za własne, jako że nie budzi wątpliwości, iż zostały one poczynione prawidłowo i w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego.

Spór sprowadza się do kwestii czy w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca jako policjant, nabywająca na współwłasność w częściach ułamkowych - po ½ części z inną osobą, prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawniona do pomocy finansowej na jego uzyskanie.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z ust. 2 tego przepisu wynika, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.

Wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Rozporządzenie) w § 3 stanowi:

"1. Pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia.

2. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności:

1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo

2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo

3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo

4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość".

Według Sądu, przepisy prawa materialnego jakie zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organy Policji nie dają podstaw do twierdzenia, że pomoc finansowa nie może zostać przyznana na zakup mieszkania stanowiącego przedmiot współwłasności policjanta i innej osoby – w tym wypadku - jej konkubenta. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika bowiem aby funkcjonariusz Policji dla realizacji przysługującego mu uprawnienia musiał wykazywać, że lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) jaki zamierza uzyskać, nabywa na swą wyłączną własność lub w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej. W przytoczonym przepisie nie znajdziemy wypowiedzi, która jednoznacznie stwierdzałaby, że inna niż małżeńska współwłasność łączna lokalu (domu jednorodzinnego) wyklucza wnioskującego od pomocy finansowej. Z wykładni językowej tej regulacji da się jedynie wywieść publiczne prawo podmiotowe funkcjonariusza polegające na możliwości skutecznego żądania udzielania mu pomocy pieniężnej dla uzyskania mieszkania, w sytuacji gdy lokal nie został mu zapewniony w drodze decyzji o przydziale (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Przytoczony przepis nie uzależnia też nabycia roszczenia o pomoc pieniężną od zaistnienia innych warunków niż brak decyzji o przydziale lokalu, jak np. nabycie lokalu na wyłączną własność wnioskującego. Należy podkreślić, że prawa do lokalu, a tym samym prawa do pomocy pieniężnej nie wyklucza w analizowanej sytuacji faktycznej także art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. To samo wynika z wykładni funkcjonalnej art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Niewątpliwie celem tego unormowania jest umożliwienie policjantowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez przyznanie świadczenia pieniężnego pokrywającego w określonej części koszty zakupu np. lokalu mieszkalnego. Współwłasność w częściach ułamkowych nie jest pod tym względem prawem gorszym od własności, czyli takim, które nie pozwalałoby wnioskodawcy tych potrzeb realizować. Potwierdza to przepis art. 206 Kodeksu cywilnego, w myśl którego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Dlatego uzyskaniem lokalu w znaczeniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest także nabycie przez policjanta, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, udziału we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Także i ta forma władania w wystarczający sposób zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, czyli potrzeby, na które ukierunkowane są wszystkie przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań dla policjantów.

Próba wywodzenia odmowy udzielenia pomocy z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, a dokładnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, nie powinna prowadzić do odmiennej konkluzji niż wyżej przyjęta. Po pierwsze, rozporządzenie jako takie że względu na miejsce w hierarchii źródeł prawa nie może dokonać modyfikacji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepisy Rozporządzenia zgodnie z delegacją ustawową ustalają jedynie kwestie proceduralne związane z wykazaniem ubiegania się przez policjanta o nabycie prawa do lokalu mieszkalnego. Po drugie, przytoczona wyżej regulacja nie stoi w sprzeczności z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ograniczenie pomocy finansowej tylko do funkcjonariusza żyjącego w małżeństwie. Otóż treść § 3 ust. 2 Rozporządzenia za równoznaczne ze staraniem się przez policjanta o nabycie lokalu mieszkalnego traktuje ubieganie się o ten lokal przez jego małżonka jeżeli pozostaje on we wspólności majątkowej małżeńskiej. Zawarcie umowy w takiej sytuacji rodzi skutek nabycia prawa do lokalu także przez policjanta pomimo, że to nie on lecz małżonek ubiegał się o lokal. Powyższe zdaniem Sądu nie ogranicza jednak uprawnień policjanta ze względu na uzyskanie innego niż wspólność małżeńska prawa do lokalu. Dodać należy, że wykładnia w/w przepisów zastosowana przez organy wykluczałaby również możność ubiegania się o pomoc finansową w sytuacji gdyby małżonkowie przyjęli ustrój rozdzielności majątkowej także wtedy, gdyby prawo to nabywali na współwłasność.

WSA w pełni podziela stanowisko wypowiedziane przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09, iż co do zasady nabycie prawa własności lokalu mieszkalnego (lub nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w ½ części, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W przytoczonym orzeczeniu stwierdzono także, iż w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi. Stanowisko to zyskało akceptację m.in. w wyrokach NSA z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1267/12 oraz WSA w Kielcach z 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 98/12. Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1145/04, albowiem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji dla uzyskania uprawnienia do pomocy nie wymaga nabycia lokalu wyłącznie przez policjanta bądź przez policjanta nabywającego ów lokal z małżonkiem.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wyprowadziły więc zbyt daleko idący wniosek, iż na pomoc finansową na zakup mieszkania na prawach współwłasności może liczyć tylko funkcjonariusz pozostający w związku małżeńskim (we wspólności majątkowej małżeńskiej).

W razie uprawomocnienia się wyroku ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej o pomoc finansową organy będą obowiązane zastosować się do wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jaką przyjęto w niniejszym wyroku. Na wynik sprawy może mieć wpływ fakt, iż konkubent strony a więc współwłaściciel lokalu mieszkalnego także jest funkcjonariuszem Policji. O tym, któremu z policjantów będzie przysługiwać pomoc zdecydują albo sami zainteresowani, albo konkretny stan faktyczny – tzn. w zależności od tego, który z wniosków zostanie rozpoznany wcześniej. Orzecznictwo NSA stoi bowiem na stanowisku, że w sytuacji gdy lokal stanowi przedmiot współwłasności dwóch pozostających w konkubinacie policjantów, prawo do pomocy finansowej może przysługiwać tylko jednemu z nich. Innymi słowy, uprawnienia do pomocy pieniężnej na zakup mieszkania nie mogą się kumulować w odniesieniu do tego samego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone decyzje zostały oparte na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Ponieważ błędna wykładnia miała istotny wpływ na wynik postępowania, uzasadniało to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.