II OSK 523/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 256/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddziału Terenowego w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddziału Terenowego w [...] z siedzibą w [...] 374 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2010 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Prezydent Miasta [...](dalej Prezydent), na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm., dalej u.e.l. bądź ustawa o ewidencji ludności) w zw. z art. 3 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 43, poz. 253 ze zm., dalej ustawa o podziale zadań) po rozpatrzeniu wniosku J. W., U. R. i J. W. (dalej wnioskodawcy) odmówił ich zameldowania na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o zameldowanie wraz z rodziną na pobyt stały w [...] przy ul. [...] wystąpiła J. W. podając, że na działce o numerze geodezyjnym [...] znajduje się siedlisko jej rodzinnego gospodarstwa rolnego, stworzonego w 1996 r.

Prezydent dwukrotnie odmawiał zameldowania wnioskodawców na pobyt stały wskazując, w decyzji z [...] 2009 r., że adres "[...]" nie istnieje a w decyzji z [...] 2010 r., że działka nr [...] położona jest przy ul. [...], i w przyszłości może otrzymać numer porządkowy przypisany do tej ulicy. Właściciel spornej nieruchomości Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej Agencja) nie wyraża zainteresowania nadaniem numeru porządkowego budynkowi gospodarczemu zlokalizowanemu na nieruchomości rolnej, tj. na działce nr [...] obręb [...]. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] 2010 r. [nr ...] podniósł, że ustalenie przy jakiej ulicy znajduje się sporna nieruchomość jest koniecznością. Ustalenie, że budynek usytuowany jest faktycznie przy ul. [...] w ocenie organu odwoławczego uzasadnia podjęcie z urzędu działań zmierzających do nadania stosownego numeru porządkowego i w konsekwencji zameldowania wnioskujących osób pod właściwym adresem.

W następstwie ponownych czynności ustalono, że dla działki nr [...] nie został ustalony numer porządkowy, gdyż Agencja nie wyraża zgody na nadanie numeru porządkowego dla budynku zlokalizowanego na tej działce. Z informacji Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] wynika, że nadanie numeru porządkowego z urzędu nie może mieć miejsca. Nazwę ulicy przy której położona jest sporna działka, tj. nazwę "[...]" nadała Rada Miasta [...] uchwałą z [...] 2007 r.

Prezydent wskazał, że dnia 27 października 2010 r. J. W. i U. R. wnieśli o dołączenie do akt sprawy kopii licznych dokumentów mających stwierdzać, że J. W. jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości uprawnioną do zameldowania. Analiza dokumentacji nie wykazała, że wnioskująca jest właścicielką działki nr [...]. Zgodnie z zapisem w Księdze Wieczystej [...], właścicielem działki jest Skarb Państwa a wykonawcą prawa własności Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Adres "[...]" został samoistnie określony przez wnioskodawczynię zamieszkującą wraz z rodziną w budynku zlokalizowanym na wskazanej działce.

Zgodnie z art. 9b ust. 1 u.e.l., zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, czyli adresem określonym ulicą, numerem domu i lokalu. Brak oznaczenia numeru porządkowego nieruchomości uniemożliwia określenie adresu zamieszkania wnioskujących osób a tym samym zameldowanie ich pod tym adresem.

W następstwie odwołania J. W., U. R. i J. W. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2011 r. nr [...] w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) w zw. z art. 15 ust. 2 u.e.l., uchylił w całości decyzję z [...] 2010 r. i orzekł o zameldowaniu wnioskujących osób na pobyt stały w budynku przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i ściśle ewidencyjny charakter instytucji zameldowania wskazał, że bezspornie wnioskodawczyni wraz z rodziną przebywa w budynku położonym na działce nr [...] w [...]. Tym samym spełniona jest przesłanka niezbędna do dokonania zameldowania. Wnioskujące osoby fizycznie przebywają w konkretnym miejscu z zamiarem pobytu stałego.

W rozpatrywanej sprawie problemem jest kwestia ustalenia adresu właściwego dla danej nieruchomości. Wynika to z tego, że dla danej nieruchomości nie został jeszcze nadany numer porządkowy. W ocenie wnioskodawczyni – co kwestionuje organ I instancji – adresem nieruchomości jest adres [...]. W ocenie Prezydenta sporna nieruchomość położona jest przy [...].

W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że ulicy położonej w [...] – [...] na południowy zachód od ulicy [...] nadano nazwę [...] ma wymiar geodezyjny, tj. ulica ta tak naprawdę istnieje wyłącznie w dokumentacji geodezyjnej. Nie podjęto jakichkolwiek kroków mających na celu budowę ulicy bądź jej oznakowanie w terenie. Z dokonanych oględzin wynika, że nie ma możliwości zlokalizowania tej ulicy gdyż teren ten stanowią niezagospodarowane grunty rolne. Tym samym ewentualne zameldowanie skarżących przy nieistniejącej fizycznie ulicy [...] byłoby działaniem szkodliwym ponieważ zlokalizowanie tej nieruchomości na podstawie tak oznaczonego adresu byłoby zadaniem niezwykle trudnym.

Działania zorientowane na nadanie spornej nieruchomości właściwej numeracji (przy ul. [...]) okazały się bezskuteczne ze względu na brak podstaw prawnych do podejmowania stosownych działań z urzędu jak i brak woli właściciela do wystąpienia ze stosownym wnioskiem.

W ocenie Wojewody należy przyjąć za właściwy adres wskazywany przez skarżącą we wniosku o zameldowanie jako przyjęty zwyczajowo dla identyfikacji przedmiotowej nieruchomości. Na adres "[...]" doręczana jest korespondencja. Takim adresem sporna nieruchomość została oznaczona w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk – Południe. Co istotne, użyte w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych pojęcie "oznaczony adres" nie jest tożsame z adresem określonym zgodnie z przepisami ustawy [z dnia 17 maja 1989 r.] Prawo geodezyjne i kartograficzne [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287], dalej p.g.k. bądź Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stąd za zasadne należy uznać żądanie skarżącej by dodać w adresie przedmiotowej nieruchomości po numerze [...] literę [...], co ma służyć rozróżnieniu sąsiadujących budynków. Dla oceny zasadności wniosku o zameldowanie nie ma znaczenia zgoda właściciela jak i brak przeznaczenia spornej nieruchomości do zamieszkiwania przez ludzi. Kwestie te nie są ustalane przez organ właściwy w sprawach meldunkowych.

Postanowieniem z [...] 2011 r. Wojewoda [...] w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. orzekł "o sprostowaniu oczywistej omyłki w zaskarżonej decyzji jak następuje: Na pierwszej stronie, w wierszu 3 podstawy prawnej - jest: "art. 15 ust. 2 " a winno być: "art. 10 ust. 1".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Agencja Nieruchomości Rolnych (Oddział Terenowy w [...] z siedzibą w [...]) wniosła o uchylenie decyzji z [...] 2011 r. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- prawa materialnego:

a) art. 9b u.e.l. przez błędną wykładnię i przekroczenie granic swobodnego uznania przy jej wydaniu przez zameldowanie określonych osób pod adresem, który nie istnieje;

b) art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k. przez błędną wykładnię i przyjęcie, ze przepis ten uprawnia organ II instancji w postępowaniu w przedmiocie zameldowania do ustalenia numeru porządkowego dla budynku nie przeznaczonego do stałego pobytu ludzi, podczas gdy kompetencja ta należy do zadań gminy:

c) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że nadanie nazwy ulicy należące do wyłącznej kompetencji rady gminy, może nastąpić w postępowaniu o zameldowanie, wbrew podjętej uchwale;

- prawa procesowego:

a) art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 77 k.p.a. przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

c) art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że okoliczności, na podstawie których organ administracji publicznej ocenił całokształt materiału dowodowego zostały udowodnione;

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji powodującej, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu prawa;

- interesu prawnego i faktycznego skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

W piśmie procesowym z 22 lipca 2007 r. uczestniczka postępowania J. W. wskazała, że działania Agencji zorientowane są w istocie na odmowę realizacji ekspektatywy nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez uczestniczkę, wynikającej z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Kwestia nadania nazwy "[...]" jest wątpliwa z uwagi na postępowania prokuratorskie odnoszące się do legalności podziału geodezyjnego pierwotnego numeru działki [...] i uchwał rady gminy dotyczących nadania nowych nazw nieistniejącym ulicom na gruntach rolnych Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd I instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że instytucje zameldowania oraz wymeldowania z lokalu mają charakter wyłącznie ewidencyjny i jako takie – nie rodzą żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądzają o ich utracie. Są to wyłącznie akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu oznaczonej osoby. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody w przedmiocie zameldowania J. W., U. R. i J. W. na pobyt stały, ocena prawidłowości postępowania organów administracji opierać się musi o wykładnię art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2b, art. 9b ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 u.e.l.

W świetle wskazanych przepisów zameldowanie na pobyt stały, przez który rozumieć należy zamieszkiwanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania następuje pod oznaczonym adresem, który określa się, w przypadku gmin o statusie miasta przez podanie nazwy miasta (ewentualnie dzielnicy), ulicy numeru domu i lokalu, nazwy województwa i kodu pocztowego; nadto z pobytem stałym wiąże się wola koncentracji w danym miejscu spraw życiowych określonej osoby, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (wyrok NSA z 14.5.2001 r., V SA 1496/00 Lex nr 54454). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.e.l. osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia.

Dokonanie zameldowania w trybie rejestracji zgłoszenia jest czynnością materialno – techniczną, która charakteryzuje się kazuistycznym określeniem wszystkich wymaganych warunków formalnych; spełnienie określonych przez przepisy prawa warunków ma bowiem zapewnić proste, bo jedynie techniczne wykonanie przez właściwy organ czynności rejestracyjnej.

Zupełnie inna jest struktura realizacji obowiązku meldunkowego, jeżeli zgłoszone przez wnioskodawcę dane budzą wątpliwości; w takim wypadku o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy, a prowadzone postępowanie kończy rozstrzygnięcie wątpliwości meldunkowych w drodze decyzji administracyjnej ( art. 47 ust. 2 u.e.l.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że w następstwie wniosku J. W., U. R. i J. W. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania. Po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania w sprawie Prezydent decyzją z [...] 2010 r., wydaną m.in. w oparciu o art. 47 ust. 2 u.e.l. odmówił zameldowania skarżących na pobyt stały, podnosząc m.in., że z uwagi na treść art. 9 b ust. 2 u.e.l., bez oznaczenia numeru porządkowego nieruchomości na której skarżący zamieszkują, nie jest możliwe określenie adresu ich zamieszkania, a co za tym idzie ich zameldowania pod wskazanym przez nich adresem. W następstwie wniesionego odwołania Wojewoda uchylił decyzję z [...] 2010 r. i orzekł o zameldowaniu skarżących – zgodnie ze złożonym przez nich wnioskiem.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, patrząc przez pryzmat materialno - prawnych przesłanek zameldowania doprowadziły Sąd I instancji do konstatacji, że Wojewodzie postawić można zarzut wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak również przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego; w ich następstwie koniecznym jest uchylenie decyzji Wojewody jako niezgodnej z prawem.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący zamieszkują w przedmiotowym lokalu (uzasadnienie decyzji obu orzekających w sprawie organów). Tym samym ocenie podlegać winna kwestia braku numeru porządkowego nieruchomości, podnoszony przez Prezydenta jako podstawowa przesłanka negatywna i podstawa odmowy zameldowania oraz usunięcia tej przeszkody przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji przez nadanie nieruchomości adresu tj. wskazanie ulicy i numeru porządkowego. Organ uzasadnił takie działanie w sprawie tym, że adres "[...]" jest przyjęty zwyczajowo dla identyfikacji przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy brak trudności w identyfikacji obiektu w którym zamieszkują skarżący w sytuacji konieczności doręczania im korespondencji, a nadto w księdze wieczystej przedmiotowa nieruchomość zapisana jest jako położona przy [...].

Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z 20.5.2008 r., III SA/Po 168/08, Lex nr 509787, w którym stwierdzono, że brak właściwego oznaczenia nieruchomości uniemożliwia dokonanie zameldowania, w żadnym razie nie uzasadnia posłużenia się w tym celu numerami innego rodzaju, nawet jeśli faktycznie są one przyjęte zwyczajowo dla identyfikacji danej nieruchomości. Taka sytuacja winna skłonić organ administracji do podjęcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego.

Zauważył, że zgodnie z art. 47a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

W myśl art. 47a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że nadanie nieruchomości numeru porządkowego może nastąpić także z urzędu. Jednak kompetencja taka przysługuje wyłącznie gminie, co wynika z art. 47a p.g.k. Tym samym Wojewoda naruszył powyższy przepis nadając – mimo braku właściwości - samodzielnie numer porządkowy nieruchomości.

Ustalając nowy adres nieruchomości wojewoda zrobił to pomijając fakt, że przedmiotowa nieruchomość (działka o nr [...]) obecnie położona jest przy [...] (działka nr [...]), nie zaś przy [...]. Słusznie skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, że dopuścił się tym samym obrazy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie ma przy tym znaczenia, że ulica ta nie została jeszcze wybudowana. Dokonany w przeszłości podział działki o nr 301/6 doprowadził do wydzielenia działki nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga, a Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie nadania nowej nazwy ulicy, nadała nowo wyznaczonej drodze nazwę [...]. Tym samym przedmiotowa nieruchomość może otrzymać adres z uwzględnieniem jej położenia przy [...].

Wojewoda dokonując zameldowania J. W., U. R. i J. W. ustalił numer porządkowy z pogwałceniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243, poz. 2432, dalej rozporządzenie z 2004 r.). Sposób ustalania numerów porządkowych i oznaczania nimi nieruchomości został określony szczegółowo w przepisach od § 2 do § 8 rozporządzenia z 2004 r..

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., jeżeli na nieruchomości oprócz budynku przylegającego do ulicy znajduje się jeden lub większa liczba budynków położonych w głębi nieruchomości, wówczas budynki te oznacza się numerem porządkowym, który ma cała nieruchomość, z dodatkowym oznaczeniem kolejnymi wielkimi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych wyłącznie językowi polskiemu. Ustalona przez organ odwoławczy numeracja "[...]" – w myśl powołanego przepisu – oznaczałaby że budynki, w których zamieszkują wnioskodawcy, położone są w głębi nieruchomości położonej przy ul [...], a tak w rzeczywistości nie jest. Tym samym nie można było przedmiotowej nieruchomości oznaczyć adresem, który został podany we wniosku o zameldowanie.

Wskazał, że jak wynika z pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z 20 kwietnia 2010 r. położonej w niedalekiej odległości od działki nr [...] nieruchomości oznaczonej poprzednio adresem "[...]" (działka nr [...]) miał zostać nadany nowy adres: "[...]" (k. 197 akt administracyjnych).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2004 r. zasadą jest, że każda nieruchomość winna mieć jeden numer porządkowy i tym samym numerem porządkowym oznacza się również budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Od tej zasady omawiane rozporządzenie przewiduje dość liczne wyjątki. Jak wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku budynków z pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na stały pobyt ludzi, w szczególności budynków gospodarczych oraz magazynowych, można je oznaczyć numerem porządkowym na wniosek właściciela nieruchomości. Powołując się na ten właśnie przepis Agencja Nieruchomości Rolnych konsekwentnie nie wyraża zgody na nadanie przedmiotowej nieruchomości numeru porządkowego.

W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności, dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania. Wynika to z faktu, że obowiązek meldunkowy - w świetle Konstytucji – uznać należy za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Z uwagi na istotę tego obowiązku, jego realizacja obciążą nie tylko obywateli, ale również organy.

Sytuacja, jaka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie winna skłonić organy administracji do podjęcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego. W art. 47a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala z urzędu lub na wniosek numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi. Jako że zameldowanie może nastąpić również w budynku nieprzeznaczonym pierwotnie na cele mieszkaniowe, wystarczy bowiem zamieszkiwanie w nim z zamiarem stałego w nim przebywania, należy uznać, że doszło w takiej sytuacji do rzeczywistej zmiany sposobu wykorzystywania takiego budynku, a co za tym idzie – zmieniło się jego przeznaczenie. Tym samym takiemu budynkowi można również z urzędu nadać numer porządkowy.

Z uwagi na to, że uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone są do badania aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, oceniając z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd I instancji uznał, że oparte ono zostało na wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i prawa geodezyjnego i kartograficznego regulujących kwestie nadawania numerów porządkowych nieruchomości.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to Sąd i instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji, należy zauważyć, że takiej wady zaskarżonej decyzji nie można jednak uznać za istotne naruszenie prawa, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Błędne powołanie podstawy prawnej lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 15.7.2003 r., I SA 371/03, Lex nr 149553.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia przesłanek zameldowania na pobyt stały w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; nadto uwzględnieniu winny podlegać rozważania dotyczące charakteru oraz celów tej instytucji. W pierwszej kolejności winny podjąć działania zmierzające do nadania numeru porządkowego przedmiotowej nieruchomości, występując do właściwego organu gminy o nadanie takiego numeru, a wówczas nadanie numeru porządkowego usunęłoby przeszkodę w zameldowaniu skarżących.

Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. W., reprezentowana przez radcę prawnego W. M. i Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego L. L.

J. W. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do działań z urzędu w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów, jeżeli jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia "2010" [winno być "1974"] r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) przez ustalenie, że wskazany adres do zameldowania jest nieprawidłowy – posiada błędny numer budynku;

- art. "9 ust. 2b" [winno być "9b ust. 2"] u.e.l. przez odmówienie skarżącej prawa do zameldowania pod wskazanym adresem, mimo pobytu stałego we wskazanym lokalu;

- art. 9b ust. 2 pkt 1 u.e.l. przez przyjęcie, że "numer domu"- jest tożsamy z określeniem "numer porządkowy budynku" z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k.;

- art. 10 ust. 1 u.e.l. przez uniemożliwienie skarżącej wypełnienia obowiązku ustawowego o zameldowanie pod adresem pod którym przebywa dłużej niż 3 doby.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; przyznanie J. W. prawa pomocy przez zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, tj art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, opartym na nieuzasadnionym uznaniu, że doszło do naruszenia przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez organ II instancji oraz że miało to istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy o zameldowanie na pobyt stały,

- art. 9b ust. 1 i 2 u.e.l., przez jego błędną wykładnię, polegająca na niewłaściwym uznaniu, że użyte w tym przepisie pojęcie "oznaczony adres" to wyłącznie oznaczenie nieruchomości numerem nadanym na podstawie art. 47a p.g.k.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w innym składzie oraz o zasądzenie od Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddziału Terenowego w [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Ponieważ skarga kasacyjna J. W. jest dalej idąca, przeto Naczelny Sąd Administracyjny winien był rozstrzygnąć o tej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Ustalenie, że nieruchomość zamieszkana przez wnioskodawców (działka nr geodezyjny [...]) nie ma nadanego numeru porządkowego, zostało dokonane prawidłowo na podstawie informacji Prezydenta Miasta [...], który jest organem właściwym do ustalania numerów porządkowych oraz zakładania i prowadzenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów (art. 47a ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 5 lit. a i ust. 5 p.g.k.). Tym samym informacja Prezydenta Miasta [...] o braku numeru porządkowego dla budynku zajmowanego przez wnioskodawców jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ administracji publicznej w zakresie jego działania, i jako taki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo potwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jako norm dopełnienia art. 76 § 1 ani art. 80 k.p.a. W toku postępowania żadna ze stron nie obaliła zgodności z prawdą tego dokumentu urzędowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 338, nb 8).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (wyrok NSA z 6.6.2012, II OSK 1907/11, cbosa). Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją; może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (wyrok NSA z 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293 uw. 7; wyrok NSA z 5.5.2009 r. II OSK 677/08). Prowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu (wyrok NSA z 20.1.2009 r., II GSK 670/08, akceptowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 449, nb 2; wyrok NSA z 7.2.2008 r., II GSK 392/07 cbosa). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd nie miał obowiązku prowadzić dowodu pisemnego z ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić istnienia wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.e.l. okazał się być nieusprawiedliwony. W szczególności Sąd I instancji nie akceptował z naruszeniem normy wywiedzionej ze wskazanych w zarzucie przepisów "przez ustalenie, że wskazany adres do zameldowania jest nieprawidłowy – posiada błędny numer budynku". Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wskazanie konkretnej normy procesowej, która w ocenie autora skargi kasacyjnej, została naruszona przez sąd I instancji, winno być precyzyjne, jednoznaczne (wyrok NSA z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 305, 362, 381), czego w skardze kasacyjnej J. W. zabrakło.

Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 u.e.l.). Miejscem pobytu stałego jest lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, w którym znajduje się jej centrum życiowe i w którym skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13.3.2013 r., II SA/Go 74/13, cbosa). Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem (art. 9b ust. 1 u.e.l.), przy czym adres określa się przez podanie w gminach, które uzyskały status miasta (a taką gminą jest [...]) – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu...(art. 9b ust. 2 pkt 1 u.e.l.). Zaskarżony wyrok nie narusza normy z art. 9b ust. 2 pkt 1 u.e.l., "mimo Jej [wnioskodawczyni] pobytu stałego we wskazanym lokalu", bowiem Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, powołując uzasadnienia decyzji organów obu instancji, że bezspornym jest zamieszkiwanie wnioskodawców w przedmiotowym budynku (s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 256/11). Sąd I instancji trafnie uznał, że jedyną przeszkodą do zameldowania wnioskodawców jest nie nadanie numeru porządkowego budynkowi przez Prezydenta, co winno zostać uczynione z urzędu. Uwzględnienie wniosku o zameldowanie uzasadnia faktyczne przebywanie danej osoby w lokalu, którego położenie możliwe jest do jednoznacznego zidentyfikowania, dzięki nadaniu przez właściwy organ, we właściwym trybie, numeru porządkowego budynkowi, w którym wnioskodawcy zamieszkują, z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 pkt 1 u.e.l.).

Nie doszło do uniemożliwienia skarżącej kasacyjnie wypełnienia obowiązku meldunkowego, określonego w art. 10 ust. 1 u.e.l., w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego opisanego w tiret drugim i czwartym, z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na błędną wykładnię art. 9b ust. 2 i art. 10 ust. 1 u.e.l. W kontrolowanym wyroku doszło do prawidłowego zastosowania normy prawnej, wywiedzionej z art. 9b ust. 2 i art. 10 ust. 1 u.e.l. (J. P. Tarno – op. cit. s. 446, uw. 3).

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne przyjęcie, że pojęcie "numer domu", o którym stanowi art. 9b ust. 2 pkt 1 u.e.l., jest tożsamy z określeniem "numer porządkowy budynku" z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k. Za wykładnią zaprezentowana w zaskarżonym wyroku przemawia to, że ustawodawca w ustawie o ewidencji ludności konsekwentnie wskazuje, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem (art. 6 ust. 1 u.e.l.), z czym wiąże zameldowanie na pobyt stały lub czasowy pod oznaczonym adresem (art. 9b ust. 1 u.e.l.).

Ustawodawca wskazuje, że ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się na podstawie: 1) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (art. 47a ust. 3 pkt 1 u.e.l.). Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera:...5) dane adresowe określające: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowe przebywania ludzi... (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a u.e.l.). Wykładnia systemowa ustawy o ewidencji ludności oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do różnicowania znaczenia pojęć "numer domu" i "numer porządkowy budynku". W szczególności argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważają wykładni, zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Do odmiennego rezultatu nie prowadzi normatywna treść Prawa geodezyjnego i kartograficznego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489, dalej nowelizacja marcowa). Na podstawie delegacji z art. 47b ust. 2 u.e.l. (w brzmieniu sprzed nowelizacji marcowej), Minister Infrastruktury wydał w dniu 28 października 2004 r. rozporządzenie w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243, poz. 2432; który utracił moc dnia 7 czerwca 2010 r., na skutek wejścia w życie art. 23 pkt 14 nowelizacji marcowej), w którego § 3 stwierdzono, że: "Z zastrzeżeniem § 4 i 5, każda nieruchomość powinna mieć jeden numer porządkowy. Tym samym numerem porządkowym oznacza się również budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".

Powołanie się przez Wojewódzki Sąd na przepis rozporządzenia z 2004 r., który w dacie orzekania zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzająca utracił moc, w sytuacji gdy weszły w życie przepisy ustawy, o takiej samej treści normatywnej – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - jest uchybieniem, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (odpowiednio – wyrok NSA z 15.7.2003 r., I SA 371/03, Lex nr 149553).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody okazał się wadliwy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z 3 punktów, z których punkt 1 składa się z trzech liter, o różnej treści normatywnej. Nie wskazanie konkretnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który w ocenie autora skargi kasacyjnej uległby naruszeniu zaskarżonym wyrokiem, czyni tak skonstruowany zarzut nieskutecznym. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest bowiem precyzyjne, jednoznaczne i konkretne wskazanie normy, która zaskarżonym wyrokiem miała być naruszona (wyrok NSA z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.52010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927, akceptowane przez W. Piątka – op. cit. s. 381), nie jest bowiem rzeczą Sądu kasacyjnego domyślać się i precyzować, naruszenie których norm autor skargi kasacyjnej zarzuca. Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, którego naruszenie Wojewoda zarzuca zaskarżonemu wyrokowi. Jako normy dopełnienia Wojewoda wskazał jedynie art. 9b ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art.10 u.e.l., które są normami prawa materialnego.

Drugi z zarzutów, zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody - naruszenia art. 9b ust. 1 i 2 u.e.l., przez jego błędną wykładnię, polegająca na niewłaściwym uznaniu, że użyte w tym przepisie pojęcie "oznaczony adres" to wyłącznie oznaczenie nieruchomości numerem nadanym na podstawie art. 47a p.g.k., odpowiada w istocie zarzutowi stanowiącemu tiret trzecie z podstawy kasacyjnej J. W., przy pominięciu zarzutu niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione wobec tego zarzutu skarżącej kasacyjnie, należy odnieść do tego zarzutu Wojewody.

Samo nadanie lub zmiana numeru porządkowego nieruchomości, jako czynność materialno-techniczna nie wymaga wydania decyzji (wyrok NSA z 18.01.2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 412, nb 6). Ustalenie (verba legis – art. 47a ust. 5 p.g.k.) numeru porządkowego nieruchomości przez prezydenta miasta na podstawie art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innej niż akty określone w § 2 pkt 1-3 tego artykułu. Ustalenie numeru porządkowego nieruchomości nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie czynności z zakresu administracji publicznej. I jest to czynność o charakterze materialno-technicznym, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzić się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (wyroki NSA: z 18.1.2002 r., SA/Bk 1074/01 Lex nr 78482; 1.2.2008 r., I OSK 6/07, Lex nr 447879). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, które mimo częściowego zmiany stanu prawnego, zachowuje swą aktualność.

Brak ustalenia przez właściwy organ (prezydenta miasta) i we właściwym trybie (art. 47a ust. 4 pkt 5 i ust. 5 p.g.k.), numeru porządkowego budynku mieszkalnego bądź innego budynku przeznaczonego do stałego lub czasowego przebywania ludzi, uniemożliwia dokonanie zameldowania pod oznaczonym adresem. Dla dokonania zameldowania w domu pod oznaczonym adresem (art.9b ust. 1 i 2 pkt 1 u.e.l.), nie jest możliwe posłużenie się w tym celu numerami innego rodzaju, nawet jeśli są one przyjęte zwyczajowo dla identyfikacji danej nieruchomości. Taka sytuacja winna natomiast skłonić właściwy organ administracji (Prezydenta Miasta [...]) do podjęcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego. Obowiązek Prezydenta Miasta [...] w tej materii wynika wprost z art. 47 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 4 pkt 5 lit. a i ust. 5 p.g.k.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że skutkiem decyzji z [...] 2011 r. było w istocie ustalenie przez niewłaściwy organ (Wojewodę), w niewłaściwym trybie (decyzją w postępowaniu o zameldowanie) numeru porządkowego budynku, zamieszkałego przez wnioskodawców. Stąd zastosowanie przez Wojewódzki Sąd uprawnienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. było właściwe. Przepisy szczególne nie upoważniają organu administracji do orzekania w przedmiocie nadania numeru porządkowego w drodze decyzji, stąd czynności z tym związane należy zakwalifikować, jako czynności materialno-techniczne mające wpływ na sytuację prawną obywatela, a więc podlegające zaskarżeniu z zachowaniem trybu wskazanego w art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a.

Prezydent Miasta [...] winien zawiesić postępowanie w przedmiocie zameldowania wnioskodawców na pobyt stały do czasu zakończenia wszczętego z urzędu postępowania o ustalenie dla budynku, w którym wnioskodawcy zamieszkują, numeru porządkowego (art. 47a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 4 pkt 5 lit. a i ust. 5 p.g.k.). Po ustaleniu tego numeru porządkowego, postępowanie w przedmiocie zameldowania wnioskodawców pod tym adresem, będzie podjęte i zakończone decyzją w przedmiocie zameldowania. Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie wątpliwość, polegająca na tym, że w terenie nie została zbudowana droga, określona w uchwale Rady Miasta jako ulica [...], nie może stanowić przeszkody dla umieszczenia tej ulicy w ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ani nadania budynkowi numeru porządkowego (art. 47a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 4 pkt 5 lit. a i ust. 5 p.g.k.).

Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne bądź pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że droga publiczna wymaga wyodrębnienia planistycznego, ewidencyjnego i prawnego, a po wyodrębnieniu budowlanym następuje nadanie kategorii drogi publicznej (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 630, nb 3). To, że w ocenie Wojewody ul. [...] "istnieje wyłącznie w dokumentacji geodezyjnej", wobec nadania jej nazwy uchwałą Rady Miasta [...] z [...] 2007 r. wskazuje, że ul. [...] została wyodrębniona planistycznie, ewidencyjnie i prawnie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne jako nie mające usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić.