II SA/Rz 358/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: pismem z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...], PINB udzielił J. P. odpowiedzi na jego pismo z dnia 5 stycznia 2012 r. Organ odniósł się do żądań wnioskodawcy dotyczących wglądu do akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą: [...]. Stwierdził, że nie jest możliwe przedstawienie sprawozdania z czynności podejmowanych w toku tego postępowania. Zgłoszone żądanie nie odpowiada regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Organ przekazał wyżej wymienionemu żądany przez niego odpis pisma z 6 grudnia 2011 r., o nr [...].

Odwołanie od w/w pisma PINB złożył do WINB J. P. uznając, że jest to decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] WINB stwierdził, że odwołanie J. P. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje jedynie stronie postępowania, tylko i wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem kwestionowane pismo PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nie posiada cech aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB odpowiadając stronie nie miał podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Nie wydaje się jej bowiem, kiedy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) po rozpoznaniu skargi J. P. na postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. - wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 603/12, uchylił zaskarżone postanowienie. WSA wytknął organowi II instancji, że nie wyjaśnił czym jest w rzeczywistości pismo J. P. z dnia 26 stycznia 2012 r. zatytułowane przez "Skarga na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (odwołanie od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej)", a przynajmniej rozważań w tej materii nie zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Z treści tego pisma wynika, że jest ono po pierwsze skargą na działalność PINB złożoną w trybie przepisu art. 227 k.p.a. w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 97 ustawy Prawo budowlane, po drugie jest ono wnioskiem o wyłączenie od prowadzenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – M. S. i po trzecie jest odwołaniem od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej i w tej właśnie części pisma pojawia się zarzut dotyczący uniemożliwienia dostępu do akt. Sąd naprowadził, że zakres żądania J. P. zawarty w piśmie z 5 stycznia 2012 r. wskazuje, że pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2012 r. w części dotyczącej skargi (złożonej w trybie art. 227 k.p.a.) oraz w części dotyczącej wyłączenia nie może być żadnym środkiem zaskarżenia, bo nie rozstrzygał o tym PINB , ani nie było to objęte zakresem żądania zawartego w piśmie z 5 stycznia 2012 r. Wykluczając wydanie w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia wglądu w akta sprawy [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej WINB nie rozważył równocześnie, czy kwestionowane pismo organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2012r. nie stanowi w istocie postanowienia opartego o art. 74 § 2 k.p.a.

WINB po ponownym rozpoznaniu odwołania J. P. od pisma PINB

z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] - postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że PINB nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. P., który okresowo pełnił funkcję kierownika budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr 2849, w J. Postępowanie takie nie jest postępowaniem administracyjnym i organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do jego prowadzenia. Pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie posiada cech aktu administracyjnego tj. postanowienia i nie może być także traktowane jako postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W/w pismo jest pismem informacyjnym stanowiącym odpowiedź PINB na pismo adwokata M. M. – pełnomocnika J. P. z dnia 5 stycznia 2012 r. WINB stwierdził że odwołanie J. P. od pisma PINB z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym autor zażądał aby pismo zostało potraktowanie jako odwołanie od decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, jest niedopuszczalne.

W skardze do WSA w Rzeszowie J. P., reprezentowany przez adwokata M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WINB do ponownego rozpatrzenia, a także wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez naruszenie tj.:

1) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie pełnomocnika strony w toczący się postepowaniu (brak doręczenia postanowienia), a także poprzez uniemożliwienie stronie i jej pełnomocnikowi udziału w tym stadium postępowania,

2) art. 134 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie

w niniejszej sprawie, gdyż J. P. nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia o odmowie dostępu do akt sprawy sygn. [...] i odmówienia mu udziału w sprawie w charakterze strony, pomimo, że według twierdzeń PINB ustalenia poczynione w tej sprawie wymagały wniesienia wniosku o wszczęcie przeciwko J. P. postępowania

w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie,

3) art. 74 § 2, art. 134 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że J. P. nie przysługuje zażalenie na postanowienie zawarte w "informacji" o odmowie dostępu do akt sprawy, gdyż organ nie prowadził postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej J. P.,

4) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie

i dokonanie nieprawdziwych ustaleń polegających na uznaniu, że organ nie prowadził postępowania, a jedynie złożył wniosek o wszczęcie postępowania

w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. P., podczas gdy w nagłówku tego wniosku zostało wyraźnie wskazana sygnatura sprawy [...], jak też organ w uzasadnieniu w/w wniosku wskazuje dowody i czynności przeprowadzone w toku postępowania,

5) art. 97 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez pominięcie tego przepisu, który stanowi, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Skoro organ wyjaśnił jakiekolwiek okoliczności związane z odpowiedzialnością zawodową J. P. w ramach sprawy, to należy traktować to postępowanie, jako postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w cytowanym przepisie,

6) art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pismo PINB nie zawiera cech postanowienia, ani decyzji, podczas gdy pismo to zawiera treść tożsamą z treścią postanowienia

o odmowie dostępu do akt sprawy i decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nadto z jego treści wynika, że wydane zostało "po rozpatrzenia wniosku" z dnia 5 stycznia 2012 r., a więc wniosku o wgląd w akta sprawy,

7) art. 7 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia, co do zażalenia J. P. w zakresie w jakim skarżył on postanowienie o odmowie dostępu do akt sprawy, mimo ustaleń faktycznych w tym zakresie w uzasadnieniu.

Skarżący podkreślił, że, jeśli organ podejmuje rozstrzygnięcie (w tym wypadku o odmowie dostępu do akt sprawy i odmowie udzielenia informacji publicznej) w formie "zwykłego pisma", zamiast wydać postanowienie bądź decyzję, to nie oznacza to, iż nie przysługują od niego środki prawne przewidziane

w stosownych przepisach. Podniósł, że ustalenia poczynione w sprawie sygn.

[...], w której nie był on stroną stanowiły podstawę do złożenia wniosku o wszczęcie przeciwko niemu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Tymczasem w postępowaniu w sprawie takiej odpowiedzialności stroną jest osoba, której odpowiedzialności zawodowej ono dotyczy. Postępowanie PINB świadczy w jego ocenie, o pominięciu go jako strony postępowania, co godzi w zasadę legalizmu oraz zaufania obywatela do organów państwa. Skarżący zaznaczył, że w piśmie kierowanym do WINB w jedynie z ostrożności wnosił o uznanie go również jako odwołania od decyzji PINB o odmowie dostępu do informacji publicznej, która stanowi dodatkowo naruszenie regulacji dotyczących formy takiego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem, brak jest podstaw do nieudostępnienia informacji o toczącym się postępowaniu w szczególności osobie, co do której przeprowadzone w jego toku dowody dały podstawę do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie jego odpowiedzialności zawodowej.

Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga J. P. okazała niezasadna.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zarzuty skargi J. P. okazały się niezasadne. Świadczą o tym ustalone w sposób prawidłowy przez organ cech pisma PINB, od którego wniesiono odwołanie. Zdaniem Sądu, WINB stosownie do zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 20 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 603/12, wyjaśnił w sposób przekonujący, że pismo z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], nie stanowi postanowienia opartego o przepis art. 74 § 2 K.p.a. Stwierdzenie to sformułowano na zdaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził i nie mógł prowadzić żadnego postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. P. W piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. J. P. zwrócił się m.in. o umożliwienie wglądu do akt postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 97 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Artykuł 97 u.P.b. normuje tryb wszczęcia postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Postępowanie to jest wszczynane przed organami samorządu zawodowego na wniosek organu nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 97 § 1 u.P.b.). Postępowanie wyjaśniające nie jest postępowaniem kończącym się przed organem nadzoru wydaniem decyzji. Kończy się ono wyłącznie sporządzeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosek ten jest następnie kierowany do organu samorządu zawodowego. Wniosek, o którym mowa nie jest aktem administracyjnym lecz czynnością prawną nakierowaną na rozpoczęcie działań procesowych. Dopiero do tych działań właściwe organy powinny stosować przepisy K.p.a. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 672/06, stwierdził wyraźnie, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające złożenie przez organ nadzoru budowlanego wniosku, nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., nie rozstrzyga sprawy; kończy je sporządzenie wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie to bywa określane jako wewnętrzne, w którym nie uczestniczą podmioty z zewnątrz. Wypad też pokreślić, że przepisy u.P.b. nie nakazują w sposób odpowiedni stosować do tego postępowania przepisów K.p.a. Stosowania Kodeksu nie da się także wywieść z art. 1 art. 5 § 1 K.p.a.

Ponieważ postępowanie, o którym mowa nie jest postępowaniem podlegającym reżimowi K.p.a., to odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], nie może stanowić konkretyzacji art. 74 § 2 K.p.a. Wymienione pismo ma po części charakter czynności informacyjnej organu, a dokładnie czynności materialno-technicznej. W jego treści organ w pełni ustosunkował się do żądań wnioskodawcy a co istotne przekazał mu pismo z dnia 6 grudnia 2011 r., znak [...]. Wymienione pismo stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej J. P. Do tych organów wymieniony może zwrócić z żądaniem udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 K.p.a.

Za niezasadny uznać wypada zarzut naruszenia przez WINB przepisu art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone adwokatowi M. M. Jednakże J. P. nie był w postępowaniu prowadzonym przed WINB a zakończonym zaskarżonym do WSA postanowieniem, reprezentowany przez wskazanego wyżej fachowego pełnomocnika - adwokata M. M. Organ właściwie oddzielił postępowanie administracyjne, czyli postępowanie do którego stosuje się przepisy K.p.a., od postępowań kończących się udzieleniem obywatelowi wyłącznie informacji. Są to pod względem prawnym niezależne od siebie tryby postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Z treści pisma z dnia 5 stycznia 2012 r. zawierającego żądanie o wgląd w akta, przekazanie pisma i dostęp do informacji publicznej wynika, że pełnomocnik wraz ze złożeniem pisma załączył do niego pełnomocnictwo i dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Z tej przyczyny wymieniony był traktowany jako pełnomocnik wnioskodawcy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Działanie PINB nie było postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 K.p.a. Organ odpowiadając na wniosek pełnomocnika sporządził wyłącznie pismo zawierające odpowiedź na skierowane do niego żądania. Załączono do niego także wnioskowane przez J. P. dokumenty w postaci pisma PINB z dnia 6 grudnia 2011 r. znak [...]. Właściwe postępowanie podlegające przepisom K.p.a. rozpoczęło się dopiero z chwilą złożenia od pisma PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. odwołania do WINB. Dopiero odwołanie stanowiło wniosek o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a. W tym zakresie organ mógł dopuścić się naruszenia regulacji K.p.a. wiążących się z zapewnieniem stronie czynnego udziału w prowadzonych czynnościach. To naruszenie nie nastąpiło, albowiem J. P. składając odwołanie do WINB nie zawarł w nim oświadczenia, że jego pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym jest adwokat M. M. Do odwołania nie załączono także dokumentu pełnomocnictwa. Dlatego też, wydanie przez WINB postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. nie obligowało tego organu do doręczenia aktu pełnomocnikowi strony. Tym samym, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 10 i art. 40 § 2 K.p.a. doręczając postanowienie wyłącznie J. P.

Wypada także zauważyć, iż pismo organu nie wyraża odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc nie może zostać zakwalifikowane do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Żądanie o udostępnienie informacji zostało zawarte we wniosku pełnomocnika strony, a dokładnie w zdaniu w którym pełnomocnik pisze o art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Strona wyraźnie zażądała od organu wglądu w akta sprawy. W odpowiedzi na to żądanie PINB stwierdza, że udzielenie sprawozdania z czynności PINB nie jest możliwe, a wniosek strony w tym zakresie nie znajduje przełożenia na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd uważa, że w tym zakresie odpowiedź Organu nie może stanowić decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy organ administracji wyraża przekonanie, iż żądana przez obywatela informacja nie ma charakteru publicznej, to nie wydaje decyzji lecz w formie pisemnej informuje o swym stanowisku osobę składającą wniosek o dostęp. Wnioskodawca może w takiej sytuacji kwestionować bezczynność organu poprzez złożenie skargi, a nie odwołania, które jest środkiem przewidzianym dla podważania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zostało zajęte już uprzednio przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 września 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 603/12 (por. także wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05).

Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.