II SA/Po 401/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w zw. z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) nakazał właścicielom nieruchomości położonej przy [...] w [...]: A. K., M. K., T. K., B. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego na tej nieruchomości (działki nr [...] i [...], ark. [...]) – pomieszczenia pokoju w kondygnacji parteru, o wymiarach [...] m x [...] m i [...] m x [...] m (oznaczonego na załącznikach graficznych do decyzji), poprzez:

1. rozbiórkę zewnętrznych trzech ścian osłonowych przedmiotowego pomieszczenia w kondygnacji parteru o długości: [...] m, [...] m, [...] m (oznaczonych na załącznikach graficznych do decyzji);

2. rozbiórkę dachu o wymiarach [...] m x [...] m nad częścią przedmiotowego pomieszczenia (oznaczonego na załącznikach graficznych do decyzji).

Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odwołania przez T. K., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 kpa, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.

W postępowaniu wszczętym na wniosek A. i M. K. postępowaniu w sprawie "samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy [...]" organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...], [...], arkusz [...]) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany według ustaleń organu I instancji pomiędzy 1996 a 1998 r. poprzez wydzielenie ścianami przestrzeni znajdującej się pod tarasem budynku o wymiarach [...] m x [...] m, a także wykonanie ścian wychodzących poza dotychczasowy obrys budynku o długości [...] m i wymiarach [...] m x [...] m; w ten sposób uzyskano w kondygnacji poziomu parteru pomieszczenie o wymiarach [...] m x [...] m i [...] m x [...] m. Inwestorem tych robót była nieżyjąca już W. K., która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Następnie przestrzeń nad przedmiotowym tarasem została nadbudowana w poziomie drugiej kondygnacji na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2003 r. znak [...] przez A. i M. K.. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazując jednocześnie dostarczenie dokumentów niezbędnych do legalizacji, które do tej pory nie zostały przedłożone organowi.

M. i A. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki, zobowiązując się do jego wykonania i podnosząc, że ich zdaniem wykonanie nakazu rozbiórki z pozostawieniem podparcia płyty tarasowej w postaci słupa ceglanego nie spowoduje zagrożenia zawalenia się tarasu i nadbudowanego nad nim pomieszczenia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji jeden ze współwłaścicieli T. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, kwestionując prawidłowość ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym wyjaśnienia, kto był inwestorem części budynku objętej nakazem rozbiórki, dlaczego wykonana cześć obiektu stanowi samowolę budowlaną i czy wykonanie nakazu rozbiórki nie spowoduje ujemnych skutków dla struktury pozostałej części budynku, jak i stanowisko, że to jedynie na adresatach nakazu rozbiórki spoczywać będzie odpowiedzialność za bezpieczne jej wykonanie.

WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na trudności w ustaleniu daty przedmiotowej samowoli budowlanej, odwołując się w tym zakresie do rozbieżnych stanowisk stron, pozwalających jednakże na stwierdzenie, że miała ona miejsce w latach 1996-1998. Ponadto zwrócił uwagę na trudności z ustaleniem inwestora wykonanych robót i przedstawił analizę twierdzeń stron postępowania, na podstawie której skłonił się ku najbardziej prawdopodobnemu stwierdzeniu, że była nim W. K., a zarazem śmierć prawdopodobnego inwestora robót budowlanych w pełni uzasadniała kierowanie nakazów w postępowaniu legalizacyjnym do drugiej grupy adresatów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego.

W ocenie WWINB okolicznością bezsporną jest, że posadowiony na działkach nr [...] i [...] budynek został w latach 1996-1998 rozbudowany o zadaszone pomieszczenie (pokój) na parterze (tj. o nową część budynku), a pojęcie budowy obejmuje swoim zakresem także rozbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i rozbudowa ta mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przy jednoczesnym braku przesłanek z art. 29-31), a niewątpliwie inwestor nigdy takiego pozwolenia nie uzyskał, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48- 49 Prawa budowlanego. Zdaniem organu zakres rozbiórki został precyzyjnie zobrazowany przez PINB w załącznikach graficznych do decyzji, a ponadto określony w taki sposób, by "maksymalnie zminimalizować ryzyko zawalenia się legalnie nadbudowanej części budynku w poziomie piętra nad samowolnie powstałą rozbudową budynku w poziomie parteru".

Odnosząc się do zarzutów odwołania, WWINB podniósł, że pod pozorem dbałości o bezpieczeństwo ludzi i mienia mają one na celu obejście przepisów prawa poprzez doprowadzenie do niezastosowania, mimo istnienia ustawowych przesłanek, art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do samowolnie wybudowanej części budynku. Wskazał na bezwzględnie obowiązujący charakter norm zawartych w art. 48 Prawa budowlanego oraz możliwość legalizacji spornej zabudowy, z której strony nie skorzystały, gdyż zaniechały wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu II instancji nakaz rozbiórki, biorąc pod uwagę aktualne możliwości techniki budowlanej, jest wykonalny.

Za całkowicie niezrozumiały, odwołując się do treści uzasadnienia decyzji PINB, uznał zarzut braku "jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego". Ponadto, właśnie z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, WWINB uznał za zasadne skorygowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa powołanej przez PINB podstawy prawnej, bowiem organ ten zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z treścią art. 48 ust. 4 tej ustawy, a nie bezpośrednio.

Skargę na powyższą decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa:

- w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia w sposób niewątpliwy daty dokonania przedmiotowej rozbudowy, co nie pozwala na ustalenie, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie;

- w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki, na jakich konkretnie dowodach organ oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie oraz jakie fakty uznał za udowodnione, a także poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w sposób wyczerpujący. Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego).

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od ustalenia daty samowoli zależy, który z trzech różnych stanów prawnych znajdzie do niej zastosowanie, a mianowicie, czy przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu pierwotnym, czy też przepisy art. 48 tej ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Skarżący wskazał również na regulację zawartą w ustawie z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przewidującą, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach samowoli, jeżeli budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r., a przed 11 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, przepisu art. 48 i art. 49b komentowanej ustawy nie stosuje się, przy czym regulacje tę należy stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 10 maja 2007 r. W ocenie strony z zarysowanej problematyki wynika, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy ma precyzyjne ustalenie ram czasowych wykonanej rozbudowy, celem zastosowania właściwych przepisów i w tym zakresie organ uchybił zasadzie, ze w toku postępowania należy w sposób wyczerpujący wyjaśnić wszystkie relewantne okoliczności sprawy. Ponadto stwierdził, że "zasygnalizować należy, że w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, że rzekoma samowola budowlana dokonana została już zrealizowaniu nadbudowy na podstawie zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] 2003 roku". W ocenie pełnomocnika strony, z uwagi na braki uzasadnienia, nie jest możliwe odtworzenie w sposób jednoznaczny toku myślowego organu II instancji ani też motywów, którymi kierował się ten organ przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę, organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) A. i M. K. potwierdzili, że pomieszczenie na parterze budynku mieszkalnego zostało zbudowane bez ich zgody, bez ich udziału oraz wymaganej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu, a powstała samowola budowlana narusza też granice działki sąsiedniej przy [...]. Zarazem uczestnicy postępowania zgodzili się z zaskarżoną decyzją.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał na rozprawie argumentację i wnioski skargi, a ponadto podniósł zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji wskazał inną podstawę materialnoprawną, zaś w takiej sytuacji winien uchylić decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, mimo że nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola – w granicach wyznaczonych przepisami art. 3, art. 133-135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") – zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w S. nakazującą współwłaścicielom nieruchomości położonej przy [...] w [...] (działki nr [...] i [...], ark. [...]): A. K., M. K., T. K., B. K. rozbiórkę, bliżej opisanej w zaskarżonej decyzji i przedstawionej załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, części budynku mieszkalnego położonego na tej nieruchomości w zakresie wskazanym w osnowie decyzji organu I instancji.

W sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia dotyczące ustalenia rodzaju wykonanych robót budowlanych i zakwalifikowanie ich jako rozbudowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku wykonania robót budowlanych, na które inwestor [niezależnie od wątpliwości dotyczących jego osoby] nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania, doszło do wykonania pomieszczenia (pokoju) o wymiarach [...] m x [...] m i [...] m x [...] m w kondygnacji parteru budynku. Również przedstawiony w decyzji PINB zakres rozbiórki jest jednoznacznie określony, jako rozbiórka zewnętrznych trzech ścian osłonowych przedmiotowego pomieszczenia w kondygnacji parteru o długości: [...] m, [...] m, [...] m i rozbiórkę dachu o wymiarach [...] m x [...] m nad częścią przedmiotowego pomieszczenia, odpowiednio oznaczonych na załącznikach graficznych do decyzji.

Kwalifikacji prawnej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu trafnie dokonano na podstawie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Niezależnie od ustalenia, w jakim brzmieniu przepisy dotyczące samowoli budowlanej powinny być pastowane do przedmiotowej części budynku, stwierdzić należy, że nie może ulec zakwestionowaniu ustalenie, iż budynek mieszkalny w kondygnacji parteru został rozbudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (z dniem 1 stycznia 1995 r.), skoro zdaniem organów miało to miejsce pomiędzy 1996 a 1998 r., które to ustalenie bazuje na twierdzeniach stron postępowania. Inną rzeczą natomiast jest ocena, czy ustalenie to było na tyle dokładne, że pozwalało na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przewiduje, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei art. 3 pkt 8 powołanej ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.

W wyniku wykonania przedmiotowych powstało na poziomie parteru pomieszczenie na zewnątrz względem budynku, tj. pomieszczenie, którego ściany wychodziły poza dotychczasowy obrys budynku. Ten rodzaj robót powoduje zwiększenie przynajmniej jednego z charakterystycznych parametrów budynku (długość, szerokość, kubatura), a to z kolei sprawia, że roboty budowlane objęte kontrolowanym postępowaniem naprawczym nie stanowiły remontu (art. 3 pkt 8) ani przebudowy (art. 3 pkt 7a). Skoro zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku, a zatem przeprowadzenie prac budowlanych spowodowało powiększenie budynku, prawidłowe było uznanie, że stanowią one zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane rozbudowę. Rozbudowa budynku (mieszkalnego) nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Okolicznością bezsporną jest, że inwestor przedmiotowej rozbudowy nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt ten został ustalony przez organ I instancji i dodatkowo zweryfikowany przez organ II instancji w postępowaniu uzupełniającym. W konsekwencji co do rozbudowy przedmiotowego obiektu, która w ustalonym zakresie została wykonana samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na budowę (okoliczność niesporna), mogło się toczyć postępowanie naprawcze (legalizacyjne) na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

W następnej kolejności rozważenia wymaga, czy postępowanie legalizacyjne było prowadzone w stosunku do właściwego podmiotu, co też obejmuje rozstrzygnięcie, czy prawidłowo został określony adresat nakazu rozbiórki. W tym miejscu zatem rzeczą właściwą jest wskazanie, że wątpliwości organów obydwu instancji, jak również skarżącego, dotyczyły ustalenia daty wykonania przedmiotowej rozbudowy oraz osoby inwestora tych robót. W ocenie Sądu organy trafnie rozstrzygnęły drugą ze wskazanych wątpliwości.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek m.in. wykonania [...] rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami, natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, Lex nr 468723 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723 (dostępnym w bazie orzeczeń jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1073/10 (dostępnym jw.). Sąd podziela ostatni z przedstawionych poglądów, bowiem w sposób najpełniejszy pozwala na wykorzystanie możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jak również gwarantuje wykonalność obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, a w ten sposób służy urzeczywistnieniu celów postępowania naprawczego. W ocenie Sądu obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym powinny być kierowane nie tylko do faktycznego inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, ale i do aktualnego właściciela (tu: współwłaścicieli) nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym i nakazem rozbiórki. Działania takie pozwalają bowiem na umożliwienie właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości rozstrzygnięcie, czy zechce skorzystać z możliwości zalegalizowania zabudowy, w stosunku do której nie był inwestorem. Kodeks cywilny w art. 48 statuuje zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny. Wiązka uprawnień właścicielskich obejmuje zatem nie tylko sam grunt, ale i takie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie, które są z tym gruntem trwale związane, niezależnie od tego, czy zostały one pobudowane legalnie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Powyższe rozważania mają o tyle li tylko hipotetyczny charakter, że zdaniem Sądu organy w wystarczającym zakresie rozstrzygnęły, kto był inwestorem spornej zabudowy, co ze względu na ich śmierć w pełni czyniło zasadnym uczynienie adresatami rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu naprawczym aktualnych współwłaścicieli obiektu, których krąg został przez organy ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie jest okolicznością sporną. A. i M. K. w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. inicjującym postępowanie (k. 11 akt adm. I inst.) wskazali na osobę T. K. jako właściciela i inwestora [a w piśmie z dnia 4 maja 2006 r. także jako współwłaściciela wraz z [...] W. K. – k. 42 akt adm. I inst.], a ten z kolei nie potwierdził takiej okoliczności, bowiem podał do protokołu (oględzin obiektu budowlanego) z dnia [...] kwietnia 2006 r. (k. 26-27 akt adm. I inst.), że inwestorem mieli być jego teściowie R. i H. H., natomiast wyłącznym właścicielem obiektu jego żona [W. K.], przy czym podał, że osoby te aktualnie nie żyją. W toku postępowania A. i M. K. nie kwestionowali takiego stanowiska T. K. ani ustaleń organów nadzoru budowlanego co do osoby inwestora spornej rozbudowy, mimo że wypowiadali się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem (w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. – k. 101 akt adm. I inst.), jak i przedstawili swoje stanowisko w postępowaniu sądowym.

Skarżący nie potwierdził, że był inwestorem przedmiotowej rozbudowy. Natomiast A. i M. K., co oczywiste, przeczą aby sami byli inwestorami tej rozbudowy, skoro wskazywali w tym zakresie na osobę T. K. W konsekwencji stanowisko organów nadzoru budowlanego jest trafne. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi zasygnalizował, "że w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, że rzekoma samowola budowlana została dokonana już po wykonaniu nadbudowy na podstawie zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] 2003 roku", jednakże twierdzenie takie jest całkowicie gołosłowne, jak i niespójne, bowiem nie wskazuje, kto miałby być inwestorem tej rozbudowy, a przy tym niejasna jest intencja pełnomocnika, który formułuje tego rodzaju wypowiedź. "Sygnalizowanie" w taki sposób wątpliwości co do okresu, w którym zrealizowano sporną inwestycję – pomijając już nawet to, że nie jest pewne, czy chodzi pełnomocnikowi dosłownie o "uzasadnione wątpliwości" czy też raczej o "uzasadnione podstawy do uznania" – w istocie prowadzi bowiem do zakwestionowania wiarygodności twierdzeń skarżącego, wynikających z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2006 r. tak co do określenia domniemanego inwestora, jak i czasu zrealizowania przedmiotowej rozbudowy parteru. Pełnomocnik w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym zasadza swoje twierdzenie co do owych "uzasadnionych wątpliwości". Skoro bowiem rozbudowa miałaby powstać w późniejszych latach niż okres 1996-1998, dopiero po 2003 r., to inwestorem tych robót nie mogłaby być W. K., która zmarła w dniu [...] 2000 r. (kopia odpis aktu zgonu – k. 4 akt adm. I inst.), jak również mało prawdopodobne jest, iżby inwestorem byli jej rodzice (teściowie skarżącego), jeżeli w ogóle jeszcze żyli w tamtym czasie. Natomiast z dokumentacji budowlanej dotyczącej wydanego A. i M. K. w dniu [...] 2003 r. pozwolenia Starostę [...] nr [...] na nadbudowę przedmiotowego obiektu wynika, że rzut istniejącego ówcześnie parteru i piętra tego budynku pokrywa się z tym, który można ustalić na podstawie załączników graficznych do decyzji nakazie rozbiórki z dnia [...] 2012 r. W konsekwencji twierdzenie pełnomocnika co do możliwości powstania spornej zabudowy po 2003 r. nie dość, że nie jest poparte żadnymi rzeczowymi argumentami, to przy tym pozostaje w sprzeczności z wnioskami, które wypływają z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W tym miejscu warto także wspomnieć, że – jak wynika z art. z art. 7 i art. 77 kpa – obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, jednak nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (patrz B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 78, Nb 4 i powołane tam orzecznictwo.).

Rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji w swej zasadniczej części nie narusza art. 107 § 1 i 3 kpa, bowiem pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie osnowy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, podstawy prawnej i motywów, którymi kierował się organ, jak również zawiera omówienie i wskazanie dowodów, na których organ oparł się, ustalając stan faktyczny. Wprawdzie w porównaniu do uzasadnienia decyzji WWINB uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest syntetyczne i zwięzłe, w szczególności w zakresie powołania dowodów, na podstawie których organ ustalił stan faktyczny, jednakże pozwala na jednoznaczną ocenę, jaki stan faktyczny został przez organ przyjęty do oceny prawnej. Zwięzłość uzasadnienia PINB w zakresie oceny dowodów i subsumcji stanu faktycznego pod określony przepis prawa po części daje się również [...] wytłumaczyć tym, że w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z dnia 5 maja 2006 r. organ I instancji przedstawił stosowne omówienie zgromadzonych dowodów w zakresie ustalenia osoby inwestora i prawdopodobnego okresu, w którym wykonano rozbudowę, czego natomiast już zabrakło w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto pewne niedostatki uzasadnienia organu I instancji w tym zakresie zostały z naddatkiem uzupełnione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, która wyczerpująco przedstawia zagadnienia związane z ustaleniem stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej. Właśnie z uwagi na czytelność i przejrzystość uzasadnień organów nadzoru budowlanego Sąd mógł dokonać ich kontroli i stwierdzić uchybienie organów obydwu instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do daty pobudowania samowoli z zakresie rozbudowy parteru budynku, która to okoliczność miała z kolei podstawowe znaczenie dla oceny, czy organy zastosowały w sprawie właściwe przepisy prawa. Niemniej jednak, wobec całkowitego pominięcia rozważenia możliwości usuwania skutków przedmiotowej samowoli budowlanej, w zależności od daty jej popełnienia, na podstawie odmiennych przepisów ustawy Prawo budowlane, uzasadnione jest zarzucenie organom nadzoru budowlanego w tym zakresie naruszenia art. 107 § 3 kpa, bowiem w żadnej instancji kwestie te nie zostały poruszone i nie uzasadniono, z jakich przyczyn organy orzekały w sprawie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów.

Rozwijając poprzednią myśl, Sąd stwierdza, że trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obydwu instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zakresie odnoszącym się do ustalenia czasu wykonania przedmiotowej rozbudowy stanowiącej samowolę budowlaną, który został przez organy określony jako lata 1996-1998. Od rozstrzygnięcia co do prawidłowości ustalenia tej okoliczności zależy z kolei ocena, czy w sprawie miało miejsce zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Punktem wyjścia dla stwierdzenia zasadności skargi, przy tak ustalonym przez organy nadzoru budowlanego czasie dokonania przedmiotowej rozbudowy, było zwrócenie uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym stwierdzono, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wskazanego powyżej wyroku, w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r., na zasadzie wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonej w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że na gruncie Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, zawsze były zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego (tak NSA w wyroku z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 298/08 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2005/11 – orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, spełnienie przed dniem 11 lipca 2003 r. przesłanek do określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu n a datę wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1477/06 – dostępny jw.). Oznacza to, że dla oceny, czy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia 10 lipca 2003 r. niezbędne było ustalenie, czy do dnia wejścia w życie tej nowelizacji upłynął już 5-letni okres od dnia zakończenia budowy (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1/10, LEX nr 597088, dostępny jw.).

Powołane przez organy okoliczności dotyczące domniemanego okresu, w którym dokonano przedmiotowej rozbudowy parteru budynku wynikają z twierdzeń adresatów nakazu rozbiórki zawartych w dokumentach wskazanych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak to już szczegółowo omówił WWINB, z protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że według skarżącego miało to miejsce w 1996 r., natomiast A. i M. K. w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. wskazali na 1998 r., jako na okres dokonania przedmiotowej rozbudowy, zaś w piśmie z [...] lipca 2012 r. wspomnieli o pomieszczeniu dobudowanym w 1997 r. Powyższe twierdzenia stron wprawdzie pozwalają na pewne przybliżenie czasu wykonania rozbudowy, która miała być podjęta już pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ale nie pozwalają na dokładne ustalenie czasu zakończenia przedmiotowej rozbudowy, co ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem na podstawie wyżej przywołanego materiału dowodowego nie można było ustalić dokładnego terminu zakończenia budowy, organy orzekające w sprawie powinny były w takim przypadku przeprowadzić dalsze dowody w sprawie, nie wyłączając przesłuchania stron lub też świadków, w celu ustalenia dokładnego terminu zakończenia budowy. Dlatego też zgodzić się trzeba z zarzutem skarżącego, że nie została przez organy nadzoru budowlanego ustalone, w jakim czasie rozbudowa przedmiotowego obiektu została zakończona. I przedmiotowa wada postępowania była istotna, bowiem organ wydał zaskarżoną decyzję bez odpowiedniego rozważenia prawnego i analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania art. 49 Prawa budowlanego obowiązującego przed nowelizacją z 2003 r.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że powyższe kwestie wymagają pogłębionego zbadania i poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych. Organy nadzoru budowlanego powinny w tym celu przeprowadzić odpowiednie do okoliczności dowody ze źródeł rzeczowych i osobowych, w tym przesłuchać ewentualnych świadków, a w razie ich braku lub dalszych wątpliwości także przeprowadzić dowód uzupełniający z przesłuchania stron postępowania (art. 86 kpa), w miarę możliwości weryfikując ich twierdzenia za pomocą innych źródeł dowodowych. Organy nie powinny przy tym ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez Sąd, bowiem w razie naprowadzenia w toku postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić, jeżeli przyczyni się do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zobowiązują bowiem organy administracji publicznej do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, prowadzące do poczynienia niedokładnych ustaleń faktycznych co do czasu zrealizowania samowoli budowlanej, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rzutując na zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego konkretnych przepisów prawa materialnego do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Na zakończenie rozważań wspomnieć należy, że całkowicie nietrafny okazał się pogląd pełnomocnika dotyczący naruszenia przez WWINB zasady dwuinstancyjności postępowania, co miało wynikać ze wskazania przez ten organ innej podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji i uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji. Otóż, jak już to wyżej przedstawiono, WWINB rozpatrzył całą sprawę w postępowaniu odwoławczym, czemu dał odpowiedni wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, której poprzedzało przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Organ odwoławczy uchylił w części decyzję organu I instancji, doprecyzowując wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną, skoro organ I instancji zastosował w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (orzeczenie nakazu rozbiórki) niewątpliwie w sytuacji, w której nie zostały w wyznaczonym terminie spełnione obowiązki, o których mowa w ust. 3, nałożone na współwłaścicieli nieruchomości w postanowieniu z dnia 5 maja 2006 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jak dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki. W takiej sytuacji skorzystanie przez WWINB z kompetencji merytoryczno-refomacyjnych i wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie kasacyjnej [nietypowej] na podstawie art. 138 § 2 kpa, było zasadne. Obydwa organy nadzoru budowlanego oparły bowiem swoje rozstrzygnięcia w sprawie na tej samej podstawie prawnej, na co wprost wskazują uzasadnień zaskarżonych decyzji, nie zaś na różnych, jak to podnosił pełnomocnik. Ponadto zastosowanie w takiej sytuacji przepisu art. 138 § 2 kpa całkowicie przekreślałoby jego sens, bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji jest w aktualnym stanie prawym możliwe tylko w sytuacji, gdy wydanie decyzji w I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a zarazem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na znaczenie stwierdzonego naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego, determinującego reżim prawny, jaki zastosowano w sprawie, Sąd uznał za zasadne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu I instancji. Doniosłość ustalenia daty wykonania samowoli budowlanej wskazuje, że uchybienie w tym zakresie obejmuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też powinno nastąpić w trybie dwuinstancyjnym, co też umożliwi organom nadzoru budowlanego obydwu instancji należyte rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zastosowanie do niej właściwych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Postępowanie dowodowe powinno zostać nakierowane na możliwie precyzyjne ustalenie daty wykonania przedmiotowej rozbudowy parteru budynku, w szczególności na jej datę końcową, tak by móc rozstrzygnąć, czy do 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin od zakończenia budowy, co będzie miało podstawowe znaczenie dla oceny, czy do przedmiotowej rozbudowy znajdzie zastosowanie przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., czy też przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po tej dacie.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz uwzględniając fakt zastępstwa procesowego.