II SA/Bd 1097/12

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołując się na art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), dalej zwana ustawą, odmówił J. P. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego.

W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję wydaną w sprawie.

Strona złożyła na wyżej wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1160/11 przedmiotową skargę oddalił.

J. P. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., wniósł o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako k.p.a., i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Urzędu Do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po rozpatrzeniu ww. wniosku strony wydał na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., art. 2 i art. 4 ust. 1, 2, 4 ustawy decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2011 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej i wykonywania tej pracy przez okres co najmniej 6 miesięcy. W niniejszej zaś sprawie wykonywanie pracy w niewielkim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania nie miało charakteru szczególnie dotkliwego. Praca była świadczona w znanej okolicy, niedaleko rodziny i znajomych. Młody wiek strony mógł zwiększyć w niej poczucie osamotnienia, niemniej jednak w sensie obiektywnym była to okolica jej dotychczasowego miejsca zamieszkania. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza deportacji strony do pracy przymusowej. Organ wskazał, że wykonywanie pracy przymusowej nie będącej następstwem deportacji (wywiezienia) nie wypełnia dyspozycji art. 2 pkt 2 ustawy i w związku z powyższym nie może być przyznane z tego tytułu uprawnienie do świadczenia pieniężnego.

J. P. zwrócił się do Kierownika Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zgadza się z dokonanym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że dokonana analiza sytuacji, w której znalazł się podczas wojny, jest niezgodna z prawem i z rzeczywistością. Został deportowany do pracy przymusowej, gdy miał [...] lat. Cała jego rodzina została rozdzielona, a każdy jej członek został deportowany w inne miejsce celem wykonywania pracy przymusowej. Nie wiedział, gdzie został deportowany i w jakiej odległości od domu się znajdował. Był zmuszony do wykonywania bardzo ciężkiej pracy.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że we wniosku strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji. Bezspornym jest, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzja ją poprzedzająca o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie tworzy dla strony żadnych praw, dlatego też mogłaby być wzruszona w myśl art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Wprawdzie w doktrynie jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności stanowi, że organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Wobec powyższego w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich odmowie. Nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a. jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W ocenie organu brak jest więc podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego na mocy art. 154 k.p.a.

W dalszej kolejności organ wskazał, że dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: ustalenie, że osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, oraz że praca była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu wykonywania przez stronę pracy przymusowej w miejscowości C. B., położonej w niewielkiej odległości od rodzinnej miejscowości wnioskodawcy C., jednakże w jego ocenie brak jest podstaw do twierdzenia, iż zainteresowany podlegał represjom określonym w art. 2 pkt 2 ustawy. W ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzecznictwie sądowoadministracyjnym "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej" rozumiana jest nie jako sama zmiana miejsca pobytu, ale powiązana z egzystencją w znacznym oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania i w izolacji od dotychczasowego środowiska, w trudnych warunkach bytowych, klimatycznych. W konsekwencji organ stwierdził, że fakt bardzo ciężkich warunków bytowych nie może stanowić wyłącznej przesłanki do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie deportacja przybrała szczególnie dotkliwą formę. Sytuacja wnioskodawcy w trakcie działań wojennych z pewnością wiązała się z uciążliwościami, jednakże sytuacja ta mimo wszystko była dużo lepsza w porównaniu do osób, które wywiezione zostały kilkaset czy kilka tysięcy kilometrów od domu. W ocenie organu, wysiedlenie strony nie wiązało się z pogorszeniem warunków klimatycznych, społecznych czy językowych. Niewątpliwie sytuacja wnioskodawcy w czasie okupacji była ciężka, jednakże z przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym i wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy wywieść, że nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie. Wyraźnie przewiduje ona świadczenia pieniężne tylko dla tych osób, wobec których okupanci stosowali represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. Nie każda represja stwarza podstawę do nabycia przedmiotowego uprawnienia.

Organ podkreślił, że nie neguje w tym wypadku faktu ciężkiej sytuacji strony podczas wojny, lecz jedynie stwierdza, iż nie został spełniony zawarty w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy warunek deportacji do pracy przymusowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję J. P. zarzucił jej naruszenie art. 154 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie żądanego świadczenia. Skarżący podniósł, że nie godzi się z argumentacją organu, jakoby nie wykazał istnienia słusznego interesu własnego lub interesu społecznego. Podkreślił, że wskazał zarówno swój własny słuszny interes, jak również słuszny interes społeczny. W chwili deportacji był małym dzieckiem, całkowicie oderwanym od rodziny. Został wywieziony w nieznanym kierunku. Razem ze skarżącym zostali deportowani inni członkowie jego rodziny. Przebywając w gospodarstwie był zmuszany do ciężkiej pracy fizycznej znacznie przekraczającej jego możliwości. Przez cały okres deportacji nie miał wiadomości o rodzicach, nie miał też z nimi kontaktu. W konsekwencji wskazał, że nie jest słuszne społecznie ani zgodne ze słusznym interesem strony, aby cierpienia dziecka wyrwanego ze środowiska rodzinnego oraz społeczności lokalnej pozostały bez rekompensaty. Na deportacji nie cierpiała jedynie rodzina skarżącego, ale odbiło się to niekorzystnie także na społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako p.p.s.a. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu poddana kontroli w ramach wskazanych kryteriów zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do usunięcia z obrotu prawnego.

Jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 154 § 1 k.p.a. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższego przepisu do decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia na podstawie innych przepisów Kodeksu (np. na podstawie art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.).

Z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Należy także zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, jak już wskazano wyżej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej bez znaczenia jest to, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, czy też została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Z tego też względu badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było, postępowanie prowadzone trybie art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (postępowania odwoławczego). Byłoby to niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, stanowiąc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ administracji prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. winien dokonać analizy sprawy pod kątem rozważenia dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 23 marca 2002 r., IV SA 1515/1996).

Reasumując, przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu (wyroki NSA z dnia 24 października 2012 r., I GSK 913/11 i z dnia 24 października 2012 r., I GSK 792/11).

Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego", a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, by stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego.

W związku z tym wskazać należy, że weryfikowana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją związaną, a więc taką, której przesłanki wydania precyzyjnie określają przepisy prawa, zaś organ nie może podejmować w takiej sprawie decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym zwraca się uwagę, że tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. Innymi słowy - z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". Tryb ten nie jest jednak właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 531/09). Wskazuje się, iż "nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy)" - zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. OSK 1667/04. Stanowisko to potwierdza prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu co do odmowy uchylenia ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego winien on otrzymać świadczenie w trybie art. 2 ust. 2 ustawy. Jednak samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (wyr. WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., V SA/Wa 1952/05, LEX nr 202367). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237). W niniejszej sprawie skarżący tymczasem poza swoim subiektywnym przekonaniem o błędności decyzji nie przedstawił żadnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.