II OSK 428/13

Uzasadnienie

II OSK 428/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie o sygn..akt II SA/Po 701/12, po rozpoznaniu skarg R. G., E. S., E. B. i P. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

W dniu 5 października 2007r. P. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego na restaurację oraz na budowę hotelu, na działce nr [...] położonej w P., przy ul [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej tez powoływane jako SKO) w P., na podstawie art. 123, art. 124, w zw. z art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójta Gminy C. do rozpoznania sprawy z w/w wniosku P. K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wyłączenia organu właściwego do rozpoznania wniosku – Prezydenta Miasta P. (R. G.), który jest stroną postępowania Decyzją z dnia [...] października 2010r. Wójt Gminy C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 5 października 2007r. W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez R. G. i E.S. oraz M. i K. M., SKO w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując na brak załączników do zaskarżonej decyzji w postaci części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadto podniosło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż działka znajduje się w sąsiedztwie istniejącej instalacji kanalizacyjnej, zatem organ I instancji winien prawidłowo ustalić kwestię odprowadzania ścieków, a to w kontekście art. 5 art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2011r. inwestor zmienił swój pierwotny wniosek wskazując, że rezygnuje z budowy hotelu i wnosi "o wydanie warunków, zezwolenia tylko na restaurację w istniejącym budynku". Z kolei w piśmie z dnia 21 października 2011r. inwestor wskazał, że jeszcze raz chciałby zmodyfikować swój wniosek "o zmianę sposobu użytkowania dworu z budynku mieszkalnego na budynek usługowy, to znaczy na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Wójt Gminy C. na podstawie art. 59, art. 60, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy (restauracja) oraz budynku mieszkalnego na usługowy (ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obiekty o funkcji restauracyjnej i rekreacyjno konferencyjnej, z uwagi na swój charakter stanowią zwykle uzupełnienie - pod względem funkcji – istniejącej zabudowy. Na terenach racjonalnie zaplanowanych urbanistycznie przenikają się obiekty o różnych funkcjach adekwatnych do potrzeb danego miejsca, np. w dzielnicy mieszkalnej znajdują się - poza domami mieszkalnymi -również obiekty usługowe i handlowe. Takie kształtowanie przestrzeni świadczy o jej harmonii. Ład przestrzenny nie polega na lokalizowaniu na danym terenie inwestycji jednolitych w zakresie funkcji, a usytuowanie na obszarze analizowanym jako dominującej zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie pozostaje w sprzeczności z planowaną zabudową usługową. Organ wskazał również, że w dniu 24 października 2011r. dokonano aktualizacji projektu decyzji celem dostosowania do zmienionego zakresu inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: R. G. i E. S. oraz M. i K. M. a także E. i P. B..

R.G. i E.S. oraz E. i P. B. w swoich odwołaniach podnieśli m.in, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w decyzji z dnia 28 lutego 2011r. Ich zdaniem planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru lokalnego, nie jest adekwatne do potrzeb danego miejsca, nie jest potrzebne społeczności lokalnej i nie będzie przez tę społeczność wykorzystywane. Z tych względów nie można przyjąć, że planowane przedsięwzięcie będzie kontynuowało istniejące w otoczeniu funkcje, parametry, cechy, wskaźniki kształtowania zabudowy. Skarżący podnieśli również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] lutego 2011r. wskazało na konieczność uwzględnienia treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, który nakazuje właścicielowi przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

M.i K. M. wskazali, że działalność opisana we wniosku inwestora cechuje się dużą uciążliwością, a co za tym idzie będzie miała negatywny wpływ na całe osiedle, między innymi doprowadzi do deprecjacji wartości nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2011r., wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy zagospodarowania działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzieliło pogląd organu I instancji, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – budynki wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej wraz z usługami podstawowymi. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, pojęcie dobrego sąsiedztwa należy interpretować szeroko, na korzyść uprawnień właścicielskich. Skutkiem tego istniejącej na analizowanym terenie funkcji mieszkaniowej należy przeciwstawiać wyłącznie funkcję gospodarczo przemysłową. Każde inne zagospodarowanie czy wykorzystanie terenu mieści się w granicach funkcji mieszkaniowej i stanowi jej konieczne uzupełnienie. Każdej zabudowie o charakterze mieszkaniowym powinna towarzyszyć zabudowa o charakterze usługowym, miejsca rekreacji, wypoczynku i zieleń. Tym samym planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowana istniejących budynków mieszkalnego i gospodarczego na usługowy spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającą wymagania funkcjonalne i kompozycyjno estetyczne, nie godzi bowiem w istniejący już w obszarze analizowanym sposób ukształtowania zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej obecnej na tym terenie. SKO w P. wskazało również, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że takie kwestie jak odprowadzanie ścieków, zagospodarowanie wód opadowych czy ochrona cieku wodnego, nie należą do właściwości organów rozstrzygających o ustaleniu warunków zabudowy. Są one przedmiotem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie przez planowaną inwestycję warunków wskazanych w tych przepisach nie podlega badaniu w trakcie ustalania warunków zabudowy, nie są to też przepisy odrębne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyżej decyzji SKO w P., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. G. i E. S. oraz E. B. i P. B..

R. G. i E. S. zarzucili naruszenie: art. 53 ust. 4 w zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta Gminy C. została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji, która została uchylona, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw z art. 25 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane przez organy, które zostały wyłączone od załatwienia sprawy, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności, że organ nie ustalił prawidłowo kwestii odprowadzenia ścieków w zakresie spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, albowiem jej wyniki sporządzone zostały trzy dni po wniesieniu przez inwestora wniosku o zmianę funkcji hotelowej na rekreacyjną, co wymagało przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że został spełniony warunek umożliwiający określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji, na podstawie archiwalnych danych z 2007r., § 4 w zw z § 9 ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie okoliczności, że linia zabudowy określona została wyłącznie poprzez odniesienie do załącznika graficznego, art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja Wójta została wydana na podstawie nieaktualnej mapy, art. 54 pkt 2 ppkt c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta nieprawidłowo określa odpowiednią ilość miejsc parkingowych, nie uwzględniając obowiązujących na terenie P. normatywów parkingowych, określonych załącznikiem do uchwały nr XXXVIII/409/V/2008 Rady Miasta P. z dnia 10 czerwca 2008r. w sprawie przyjęcia i wdrażania polityki transportowej P., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja Wójta nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej, art. 7, art. 8 , art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie.

E. B. i P. B. w swojej skardze zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie należy uwzględniać.

W odpowiedzi na skargi SKO w P. wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie zawarte w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że SKO w P. nie rozważyło czy odwołujący się są osobami, którym przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Wątpliwości w tym zakresie zdaniem Sądu wynikają stąd, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nie dopatrzył się "interesu skarżącego ,w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Takie stwierdzenie w ocenie Sądu nie pozwalało na rozstrzygnięcie czy dotyczy ono wszystkich odwołujących się, czy tylko niektórych z nich. Mimo tego SKO w P., jak wynika z treści decyzji, uznało odwołujących się strony rozpoznając merytorycznie ich zarzuty zawarte w odwołaniach. Ponadto zdaniem Sądu, także akta administracyjne nie pozwalają na ocenę czy odwołujący się są stronami w tej sprawie. Ustalenie czy decyzja organu I instancji dotyczyła interesu prawnego odwołujących się wymagała zdaniem Sądu jednoznacznego określenia ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości należące do tych osób. Sąd uznał, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie bez uprzedniego wyjaśnienia legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już ono skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd odniósł się jednak do zarzutów podniesionych w skargach i uchybień stwierdzonych z urzędu na podstawie art.134 w/w ustawy, ponieważ SKO w P. uznało odwołujących się za strony niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach. Przede wszystkim nie rozważył kwestii odprowadzenia ścieków z planowanej inwestycji do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu wbrew odmiennemu stanowisku organu odwoławczego, takim przepisem jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, który nakazuje właścicielowi przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że właściciel ma obowiązek przyłączenia swojej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bez względu na to jaki podmiot jest właścicielem tej sieci. Obowiązek gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nakłada na gminę art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.). Sąd wskazał, że przesłankami obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są wyłącznie: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości oraz brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Ponadto z treści art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach wynika, że niewykonanie obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny. Wobec tego rozstrzygnięcie organów obu instancji zezwalające inwestorowi na odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, potencjalnie naraża go na odpowiedzialność za ww. wykroczenie. Sąd wskazał, że wobec niejednoznacznej wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, (art. 5 ust. 1) należy zauważyć, iż wykładnia celowościowa wskazuje, iż możliwym jest odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych nie tylko w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest niemożliwa, ale także wtedy, gdy samo podłączenie nieruchomości jest z ww. przyczyn niemożliwe. Gdyby kierować się wykładnią literalną, niemożliwym byłoby odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych, na terenie, na którym budowa sieci kanalizacyjnej jest ekonomicznie i technicznie uzasadniona, ale sieć ta jeszcze nie istnieje. Dlatego na obecnym etapie postępowania, zdaniem Sądu, nie można rozstrzygnąć czy możliwe będzie przyłączenie nieruchomości inwestora do istniejącej sieci kanalizacji. Przeszkodą mogą być niewątpliwie względy natury technicznej lub ekonomicznej. Nic jednak nie stało na przeszkodzie by rozpoznające przedmiotową sprawę organy, posiłkując się treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, określiły w sposób alternatywny kwestię odprowadzania ścieków, wskazując, że ma to nastąpić do istniejącej sieci kanalizacyjnej, określając iż w przypadku gdyby było to niemożliwe z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, możliwe będzie odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego. Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dopóki nie zostanie wyjaśnione, czy w pobliżu nieruchomości inwestora znajduje się sieć kanalizacyjna, do której mogłaby być przynajmniej hipotetycznie przyłączona przedmiotowa nieruchomość, nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego – przepisu art. 5 ust1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez Sąd była okoliczność, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wniosek inwestora, który nie zawierał niezbędnych danych charakteryzujących inwestycję w zakresie zapotrzebowania na wodę i energię. W ocenie Sądu niewskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niezagwarantowanie stosownego uzbrojenia terenu może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p). Inwestor pismem z dnia 24 sierpnia 2011r. zmienił swój pierwotny wniosek wskazując, że rezygnuje z budowy hotelu i wnosi "o wydanie warunków, zezwolenia tylko na restaurację w istniejącym budynku". Inwestor nie wskazał przy tym o jaki budynek chodzi. Pismem z dnia 21 października 2011r. inwestor zmodyfikować swój wniosek "o zmianę sposobu użytkowania dworu z budynku mieszkalnego na budynek usługowy, to znaczy na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy.

Sąd stwierdził, że treść ww. pism jest niejednoznaczna i nie pozwala na precyzyjne określenie czego w istocie inwestor się domagał. Możliwa była bowiem taka interpretacja pisma z dnia 24 sierpnia 2011r., że inwestor zmienił zamierzenie inwestycyjne i zamierzał prowadzić działalność usługową w postaci restauracji w budynku dworu pełniącego dotąd funkcję mieszkalną, a następnie po raz kolejny zmienił swoje plany i w budynku dworu zamierzał prowadzić działalność rekreacyjno-szkoleniową, rezygnując całkowicie z działalności w postaci restauracji. Stanowiska swego inwestor nie doprecyzował również w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem w istocie doszło do istotnej zmiany zamierzenia inwestycyjnego inwestora, co mogło rzutować na kwestie związane z zapewnieniem dostarczenia niezbędnych mediów. Celem przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź to od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lub zagwarantowania, że powstanie takie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Sąd wskazał, że nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej to niespełnienie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uniemożliwia organowi wydanie decyzji. Zdaniem Sądu – w świetle treści art. 52 ust. 2 pkt. 2, w zw. z art. 64 u.p.z.p. z uwagi na zmianę charakterystyki inwestycji, inwestor winien określić w zmodyfikowanym wniosku zapotrzebowanie na wodę, energię i gaz oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Inwestor takiego określenia zapotrzebowania nie przedstawił, a organy nie wezwały go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. O ile z pisma [...] Sp. z o. o. z dnia 16 czerwca 2011r. wynika, że warunki przyłączenia ustalane są dla działalności usługowej (bez względu na jej szczegółowe określenie), o tyle z pisma Spółki Akcyjnej "[...] " w P. z dnia 6 czerwca 2011r. wynika, iż opinia tej spółki co do możliwości podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, została wydana dla "projektowanej restauracji z hotelem". Opinia ta stała się więc nieaktualna po opisanej powyżej zmianie treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mimo podobieństwa obu rodzajów planowanej przez inwestora działalności usługowej brak jest możliwości utożsamiania działalności polegającej na prowadzeniu hotelu z działalnością polegającą na prowadzeniu ośrodka rekreacyjno-szkoleniowego. Powyższe uchybienie stanowiło zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony natomiast, Sąd uznał podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów już istniejących na działkach sąsiednich. Sąd wyjaśnił, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarg o kontynuacji funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego świadczy funkcja usługowa istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym: typu sklep, gabinet "Kształtowanie sylwetki", z którą da się pogodzić funkcję usługową w postaci restauracji i ośrodka szkoleniowo rekreacyjnego. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

W zakresie twierdzenia skarżących, że z planowanej przez inwestora inwestycji będą w zasadzie korzystać osoby spoza sąsiedztwa inwestycji, Sąd wskazał, że bardzo rzadko się zdarza by zabudowa o funkcji usługowej służyła wyłącznie okolicznym mieszkańcom. Zarówno ze sklepów, restauracji, zakładów fryzjerskich, czy też gabinetów lekarskich z reguły korzystają również – a nieraz przede wszystkim – osoby zamieszkujące w dalszej odległości od miejsca przedmiotowej zabudowy Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (czy też jak w przedmiotowej sprawie nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić, bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, a zatem muszą istnieć konkretne przyczyny, z powodu których nowej inwestycji (projektowanej zmiany sposobu użytkowania) nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu.

Skoro kontynuacja funkcji oznacza, że nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej (restauracji ośrodka szkoleniowo-rekreacyjnego). Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503).

Zatem organy administracji, aby móc legalnie odmówić ustalenia warunków zabudowy powinny wykazać, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z już istniejącą funkcją tego terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących dotyczących stanowiska organu I instancji, co do zapewnienia miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji Sąd uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, bowiem art. 54 pkt 2 lit. c powołanej ustawy nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, jak i nie ma aktualnie żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 21 licpa 2008 r., sygn. akt II OSK 1129/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2009r. II SA/Po 242/09, dostępne w Internecie w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ustalenia w tym zakresie sformułowane w decyzji o warunkach zabudowy, jako odwołujące się do normatywu polityki parkingowej Miasta P., jak i pominięcie takich ustaleń, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd nie podzielił także zarzutu, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji, która została uchylona. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wydając przedmiotową decyzję Wójt Gminy C. dysponował aktualnymi uzgodnieniami. Nadto żaden z organów dokonujących przedmiotowych uzgodnień nie podlegał wyłączeniu. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut R. G. i E.S. , że organ sporządził wyniki analizy w ciągu zaledwie trzech dni. Sąd zauważył, że taka sytuacja nie tylko nie jest niestety regułą, ale zdarza się niezmiernie rzadko. Jedynie wyjątkowo organy tak szybko reagują na wniosek inwestora i w tak krótkim czasie sporządzają wyniki analizy, jednak trudno z tego powodu, że działanie organu - z korzyścią dla obywatela - odbiega od reguły, czynić temu organowi zarzuty.

Sąd podzielił również wnioski zawarte w decyzji organu I instancji, co do braku wymogu uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, by zmianie uległy okoliczności, na podstawie których organ doszedł do powyższego wniosku, a wynikające z treści art. 5 b ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Wydana przez Wójta Gminy C. decyzja o warunkach zabudowa dotyczyła nie tyle nowej, mającej dopiero powstać zabudowy, lecz zmiany funkcji zabudowy już istniejącej. Zatem kwestia określenia linii zabudowy poprzez odesłanie do załącznika graficznego decyzji, pozostaje bez wpływu na treść decyzji.

Niezasadny jest zarzut, że organ I instancji miał wykorzystać nieaktualną mapę, w oparciu o którą dokonano analizy. Oczywistym jest, że mapa winna być aktualna, to znaczy odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nie można jednak wymagać od organów rozpoznających wnioski o ustalenie warunków zabudowy, by przeprowadzały dodatkowe postępowanie w celu wykazania, iż egzemplarz mapy, którym dysponują był aktualny. W niniejszej sprawie nie ujawniono jakiejkolwiek okoliczności, z której wynikałoby, że wykorzystany egzemplarz mapy był nieaktualny.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że w toku ponownego rozpoznania odwołań od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2011r., SKO w P. winno w pierwszej kolejności wyjaśnić czy odwołującym się przysługuje przymiot stron niniejszego postępowania administracyjnego i w zależności od poczynionych ustaleń bądź to umorzyć postępowanie odwoławcze – w przypadku uznania, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, albo - przypadku uznania, że odwołujący się są stronami postępowania, organ winien merytorycznie rozpoznać zarzuty odwołań, uwzględniając stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku, gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania ww. środków zaskarżenia, organ odwoławczy w szczególności winien spowodować jednoznaczne doprecyzowanie treść pisma inwestora z dnia 24 sierpnia 2011r. i wyjaśnić czy i w którym z istniejących budynków ma być prowadzona działalność usługowa w postaci restauracji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi kasacyjne wnieśli R. G. i E. S. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

R.G. i E. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

-art.141§ 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2002r, nr 153,poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, ponieważ w pierwszej kolejności Sąd przyjął, że z akt sprawy nie wynika jaką działalność zamierza prowadzić inwestor, a następnie stwierdził, że działalność ta spełnia przesłankę kontynuacji funkcji,

-art.141 § 4 zd.1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zarzutów podniesionych przez skarżących,

-art.1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.141§ 4 zd.1 p.p.s.a. i w zw. z art.3 § 1i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 oraz art.106 §1 k.p.a., przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją, która następnie została uchylona, a ponadto przyjęcie, że uzgodnienia te nie zostały wydane przez organy wyłączone od załatwienia sprawy, a nadto naruszenie w/w przepisów w zw. z art.6,7,77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli nie zauważył uchybień organów orzekających w tej sprawie, co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych oraz wydanie decyzji na podstawie nieaktualnej mapy.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że został spełniony warunek umożliwiający określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz że zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie Sądu choć prawidłowe, co do zasady zostało oparte na niepełnych przesłankach.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wyjaśniono, że Sąd w wyroku przedstawił jedynie zwięźle stan sprawy bez wyodrębnienia stanu faktycznego przyjętego do rozstrzygnięcia, przystępując bezpośrednio do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku. Poza tym treść uzasadnienia jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ Sąd oceniając modyfikacje wniosku inwestora stwierdził, że treść pism jest niejednoznaczna i nie pozwala na precyzyjne określenie czego inwestor się w istocie domagał, by w dalszej części uzasadnienia stwierdzić, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu jest kontynuacją funkcji już istniejącej. Tymczasem w ocenie skarżących sama funkcja rekreacyjno-szkoleniowa wymaga doprecyzowania.

Sąd nie dokonał szczegółowej analizy zarzutów skargi, w szczególności nie odniósł się do tego, że decyzja o warunkach zabudowy została oparta na nieaktualnych uzgodnieniach tj. postanowieniu Zarządu Dróg Miejsdkich (ZDM) oraz postanowieniu SKO w P. wydanych w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ I instancji w dniu [...].10.2010r, która następnie została uchylona. Ponadto ZDM oraz Miejski Konserwator Zabytków zostali wyłączeni od prowadzenia sprawy na podstawie art.25 § 1 k.p.a.

Sąd nie odniósł się także do zarzutu braku sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej po zmianie wniosku przez inwestora w dniu 21.10.2011r. Zmiana wniosku przypadła na piątek, a wyniki analizy były gotowe już w poniedziałek, co wyklucza dokonanie prawidłowej oceny zmienionego wniosku w oparciu o analizę urbanistyczną. W sprawie brak jest aktualnych danych, co do uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolnej, ponadto mapa w oparciu o którą przeprowadzono analizę urbanistyczną i która byłą podstawą wydania decyzji została sporządzona w 2010r. jest więc nieaktualna. Obszar inwestycji jest obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i od czasu wydania mapy powstało wiele nowych budynków jednorodzinnych, które decydują o funkcji zabudowy terenu.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdzili, że Sąd błędnie przyjął, że zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej. Przede wszystkim inwestor nie doprecyzował jakiego rodzaju działalność zamierza prowadzić, ponieważ przez ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy można rozumieć hotel ze spa, park rozrywki, ośrodek z klubem nocnym, Centrum konferencyjne, które mogą pozostawać w jaskrawej sprzeczności z funkcją zabudowy mieszkaniowej. Obszary zabudowy jednorodzinnej pozbawione są obiektów, które mogą wytwarzać zwiększony ruch samochodowy czy też oddziaływać w różny negatywny sposób na nieruchomości sąsiednie(immisje). Zdaniem skarżących Sąd akcentuje jedynie interesy inwestora nie zauważając, że przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy służą także wyrażaniu obaw innych stron oraz umożliwiają uzyskanie wpływu na najbliższe otoczenie. Powołując się na orzecznictwo WSA w Gdańsku podkreślono, że funkcja usługowa przy dominującej funkcji mieszkaniowej powinna być przeznaczona do obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie

- art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 k.pa. ,

- art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w szczególności niewskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miały zarzucane organowi odwoławczemu uchybienia, a w konsekwencji niedostarczenie organowi niezbędnych wskazówek co do kierunku dalszego postępowania,

- naruszenie prawa materialnego tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym przedmiot orzekania przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji zarzucenie organowi odwoławczemu nierozpatrzenia kwestii technicznych planowanej inwestycji , mimo że na tym etapie postępowania nie był do tego zobowiązany.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w P. podniosło, że Sąd niezgodnie z prawdą zacytował zdanie z uzasadnienia organu, które brzmi: "organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji" a nie jak podał to Sąd w uzasadnieniu wyroku, że Kolegium nie dopatrzyło się interesu skarżącego w przypadku wydania warunków dla przedmiotowej inwestycji. Diametralnie różne są znaczenia tych sformułowań i mogą one mieć wpływ na ocenę postępowania w tej sprawie. Wadliwe przyjęcie przez Sąd treści uzasadnienia Kolegium spowodowało zarzucenie temu organowi naruszenia przepisów procesowych i nie wyjaśnienie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, co zdaniem Sądu już skutkowało uchyleniem wyroku. Zdaniem skarżącego w sprawie od początku krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony był ustalony w sposób prawidłowy i nie było co tego nigdy wątpliwości.

Skarżący stwierdził, że ustalenia Sądu dotyczące kwestii odprowadzania ścieków z planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd zarzucił organowi, że nie wyjaśnił sposobu odprowadzania ścieków, potem wskazał, że rozstrzygnięcie obu organów zezwalające inwestorowi na odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego narazi skarżącego na odpowiedzialność karną, a następnie wyjaśnił, że odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych jest możliwe nie tylko, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest niemożliwa, ale także wtedy gdy samo podłączenie nieruchomości jest z w/w przyczyn niemożliwe. Skarżący podniósł, że skoro kwestia odprowadzania ścieków jest uregulowana w sposób wariantowy w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, to w każdym przypadku taka możliwość jest spełniona. Tym samym nie może dojść do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości odprowadzania ścieków. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy alternatywnie można było określić sposób odprowadzania ścieków, dlatego nie można zarzucać organowi odwoławczemu naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na możliwość inwestowania na danej nieruchomości w takim kształcie, jak to to wynika z wniosku, nie przesądza w żaden sposób czy planowane przedsięwzięcie powstanie, natomiast kwestie urbanistyczno-architektoniczne rozstrzyga się na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna R. G. i E. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący podnieśli w niej zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego. Z uwagi jednak na to, że najistotniejszy w tej sprawie jest zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ jego ocena decyduje w ogóle o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać właśnie postawiony zarzut naruszenia art.61 ust.1u.p.z.p. oraz powiązanych z nim zarzutów natury procesowej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 5.10.2007r. inwestor P. K. złożył wniosek do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek o funkcji restauracji oraz na budowę hotelu na nieruchomości oznaczonej jako działka ew.nr [...] o pow. [...] ha. położnej przy ul. [...] w P., stanowiącej jego i córki współwłasność. Z wniosku inwestora wynika, że na tej nieruchomości oprócz budynku gospodarczego położony jest także budynek mieszkalny – zabytkowy budynek dworu. We wniosku wskazano także orientacyjne zapotrzebowanie na media. Inwestor zmienił swój wniosek w dniu 25 sierpnia 2011r.informując, że rezygnuje z budowy hotelu i wnosi o "zezwolenie na restaurację w istniejącym budynku", następnie w piśmie z dnia 21.10.2011r.(data wpływu do organu) zmodyfikował ponownie wniosek, wnosząc o zmianę sposobu użytkowania budynku dworu z mieszkalnego na budynek usługowy tj. ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego taka modyfikacja wniosku, choć sformułowana rzeczywiście mało przejrzyście, w tej sprawie nie rodziła wątpliwości, co do jego treści - dotyczył on w dalszym ciągu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek restauracyjny, a po rezygnacji z budowy hotelu, inwestor domagał się zmiany sposobu użytkowania znajdującego się na jego nieruchomości budynku dworu na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usuwa decyzja organu I instancji, który nie miał wątpliwości co do treści wniosku i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na restaurację oraz zmianę sposobu użytkowania budynku dworu na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy i którego to przedmiotu decyzji wnioskodawca nie kwestionował, ponieważ był zgodny z jego żądaniem.

Choć wnoszący skargę kasacyjną nie podali prawidłowo przepisu prawa jaki został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się do poruszanego w ramach zarzutu naruszenia art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. niesprecyzowania przez wnioskodawcę rodzaju działalności jaką zamierza prowadzić w istniejącym budynku dworu, określając funkcję tego budynku jako ośrodka rekreacyjno-szkoleniowego. Zdaniem skarżących zbyt ogólne określenie tej działalności rodzi niebezpieczeństwo powstania na tym terenie inwestycji pozostającej "w jaskrawej sprzeczności z istniejącą funkcją zabudowy mieszkaniowej".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska skarżących.

Paragraf 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1589) stanowi, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd skarżących, że określenie w decyzji zmiany sposobu użytkowania budynku na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy bez sprecyzowania rodzaju działalności rekreacyjnej jest zbyt ogólne, nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Odwołując się do w/w rozporządzenia należy zauważyć , że § 2 pkt 1 określa jak zapisuje się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, w tym pkt b stanowi ogólnie "zabudowa usługowa". Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych, tym samym określenie, że będzie to ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy, a więc obiekt o funkcji bardzo zbliżonej do hotelu, spełnia wymagania określone w tym przepisie. Podkreślić należy, że działalność ta ma być prowadzona w istniejących już budynkach po zmianie sposobu ich użytkowania. Rozważania skarżących zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z których wynika, że na podstawie takiej decyzji może dość do zbudowania np. parku rozrywki są więc oderwane od przedmiotu tej sprawy.

Okolicznością w sprawie bezsporną jest to , że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa oraz sklep i lokal usługowy. Niewątpliwie zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze zabudowy usługowej. Formułując zarzut naruszenia art.61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. skarżący stwierdzili, że ośrodek rekreacyjno – szkoleniowy nie stanowi kontynuacji funkcji już istniejącej w obszarze analizowanym.

Powyższe stanowisko nie jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już znajdującej się na obszarze analizowanym, ponieważ można pogodzić zabudowę mieszkaniową z obiektem o funkcji usługowej tj. restauracji i ośrodka szkoleniowo-rekreacyjnego.

Nie można przyjąć, w okolicznościach tej sprawy, że jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. funkcji mieszkaniowej można nadać priorytetowe znaczenie. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Planowana zmiana sposobu użytkowania wskazanych przez inwestora budynków na działalność usługową jest dopuszczalna, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W niniejszej sprawie inwestor nie domaga się ustalenia warunków zabudowy dla nowych obiektów budowlanych. Przedmiotem jego wniosku jest zmiana sposobu użytkowania obiektów już znajdujących się na terenie o pow. [...] ha, stanowiącym zespół dworsko- parkowy, w dość dużej odległości od najbliżej zabudowy jednorodzinnej.

Nie są także uzasadnione podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze sąd administracyjny może się odnieść do stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji publicznej w dwojaki sposób: albo przyjąć ten stan faktyczny, a więc wyrazić w tym zakresie pozytywną ocenę (nawet jeśli okazałoby się później w toku postępowania kasacyjnego, że jest to ocena nieprawidłowa) albo uznać, że stan faktyczny został ustalony wadliwie, ponieważ odbiega od rzeczywistości czy też został wydany z naruszeniem zasad postępowania dowodowego (co także może podlegać ocenie przez sąd II instancji).

Zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (art 141§1 zd.1 p.p.s.a ) byłby więc zasadny, gdyby Sąd nie odniósł się w ogóle do ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma. Sąd pierwszej instancji uchylił przecież zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7 i 77 k.p..a., które zobowiązują organy do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenia. Sąd wyjaśnił także w czym upatruje naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Odniósł się zatem do ustaleń stanu faktycznego uznając, że są one niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art.141§1 zd.1 p.p.s.a. w zw. z art.153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str.24 i 25, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez R. G. i E. S..

Wskazał, że z akt sprawy wynika, że kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o aktualne uzgodnienia dokonane przez organy nie podlegające wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Istotnie tak jak podnoszą skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się szczegółowo do postanowień uzgadniających. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że nieaktualne są uzgodnienia dot. zaskarżonej decyzji wynikające z postanowień Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...]. 10.2007r., Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w P. z dnia [...].01.2008r oraz SKO w P. z dnia [...].07.2009r., a ponadto ZDM w P. oraz Miejski Konserwator Zabytków w P. zostali wyłączeni od rozpoznania sprawy na podstawie art.25 § 1 k.p.a.

Zarzut ten nie jest trafny. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy Prezydenta Miasta P. postanowieniem wydanym przez SKO w P. w dniu [...] lipca 2008r. i wyznaczeniu Wójta Gminy C. do rozpoznania sprawy, zostały wydane ponownie postanowienia uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez organy, które nie zostały wyłączone od orzekania w tej sprawie, zarówno w zakresie obsługi komunikacyjnej działki inwestora, która przylega do pasa drogowego jak i w zakresie ochrony konserwatorskiej. I tak ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. SKO w P. w trybie art.106 k.p.a. uzgodniło pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na restaurację oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy - odnośnie obsługi komunikacyjnej nieruchomości inwestora, natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2011, projekt powyższej decyzji uzgodnił pozytywnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w zakresie ochrony konserwatorskiej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu dot. analizy urbanistycznej wyjaśniając, że opracowanie wyników analizy w ciągu trzech dni należy ocenić pozytywnie z punku widzenia szybkości działania organów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez inwestora zmiana wniosku nie uzasadniała konieczności opracowywania nowej analizy wyznaczonego terenu, ponieważ zmiana ta nie wnosiła żadnych istotnych okoliczności, z powodu których konieczne byłoby ponownie przeprowadzenie tego dowodu.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji kwestii konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji, stwierdzić należy, że i ten zarzut nie jest uzasadniony. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka inwestora to w części grunt rolny, w części grunt rolny zabudowany, a w części stanowi on łąkę.

Z akt sprawy wynika także, że działka ta położona jest w granicach administracyjnych miasta P.. Zgodnie z art.5b. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 nr 121, poz. 1266 ) dodanym przez art.1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz.U. z 2008r.nr 237, poz.1567) zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 1 stycznia 2009r. przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Wobec tego do gruntów rolnych położonych na terenach miast nie jest wymagane żadne rozstrzygnięcie w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zauważyć w tym miejscu należy, że rozpoznające sprawę organy, pismem z dnia 19 stycznia 2009r. zostały poinformowane przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w P., że decyzja o warunkach zabudowy przygotowywana w tej sprawie, nie wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. W dacie orzekania przez organy art.5b. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązywał i obowiązuje dotychczas, co oznacza, że bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie powołanej wyżej ustawy.

Słusznie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zarzutu skarżących, przyjął, że brak jest podstaw do uznania , że organy orzekały na podstawie nieaktualnej mapy, w oparciu o którą dokonano analizy wyznaczonego obszaru. Wnoszący skargę kasacyjną ponownie podnosząc ten zarzut, nie wskazali żadnych istotnych okoliczności z których wynikałoby, że mapa nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Postawienie tego zarzutu wynika prawdopodobnie z niezrozumienia jego treści. Przepis ten stanowi, że cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ma on zatem zastosowanie w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd orzeka ponownie po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wtedy to zarówno sąd jak i organ rozstrzygający sprawę są związani oceną prawną, co oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2013r. w sprawie II OSK 1865/11 opubl. na stronie internetowej htpp:orzeczenia.nsa,gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał po raz pierwszy, nie mógł więc naruszyć art.153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna R.G. i E. S. nie jest uzasadniona, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Natomiast skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zasługuje na uwzględnienie.

Jej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art.7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy odwołującym się przysługuje przymiot strony w rozpoznawanej sprawie oraz niewyjaśnienie kwestii odprowadzenia ścieków z nieruchomości, której dotyczą niniejsze warunki zabudowy.

Zdaniem SKO w P. w sprawie nie było wątpliwości, co do przyznania przymiotu strony osobom odwołującym się od decyzji organu I instancji, a Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości w tym zakresie, błędnie odczytując i cytując fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ma rację SKO w P., że Sąd pierwszej instancji wadliwie odczytał tę część uzasadnienia, w której organ twierdził, że nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego a nie, że nie dopatrzył się interesu skarżącego, jak to podał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pomijając jednak ten fakt zauważyć należy, że jak wynika to z załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, nieruchomości odwołujących się graniczą z nieruchomością objętą tą decyzją.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10 publ. http:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ administracji publicznej określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może także pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, choć rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące rozumienia przymiotu strony, w tym legitymacji do wniesienia i konsekwencji procesowych z tym związanych, zasługują na pełną akceptację, to jednak należy stwierdzić, że organy rozpoznające niniejszą sprawę słusznie przyjęły, że odwołujący się mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny określonego podmiotu, w myśl art. 28 kpa, nie musi zostać naruszony, aby móc mówić o przysługującym mu statusie strony.

Należy zgodzić się także z podnoszonym w skardze kasacyjnej SKO w P. zarzutem, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia, czy możliwe jest przyłączenie nieruchomości inwestora do sieci kanalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie dokonał interpretacji art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U z 2012r, nr 391j.t.), podkreślając, że wynika z niego obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bez względu na to jaki podmiot jest właścicielem tej sieci, podkreślił że na podstawie akt sprawy nie można rozstrzygnąć, czy jest możliwe przyłączenie nieruchomości inwestora do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a następnie stwierdził , że nic nie stało na przeszkodzie, aby organy określiły w sposób alternatywny kwestię odprowadzenia ścieków wskazując w decyzji , że ma to nastąpić do sieci kanalizacyjnej, a gdyby to było niemożliwe – do zbiornika bezodpływowego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Sieci kanalizacyjne należy zaliczyć do uzbrojenia terenu. Z akt sprawy wynika, że w części ul. [...] znajduje się sieć kanalizacyjna oraz że ścieki z nieruchomości inwestora odprowadzane są aktualnie do zbiornika bezodpływowego. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji ustalił, że odprowadzenie ścieków sanitarnych z nieruchomości inwestora odbywać się będzie do zbiornika bezodpływowego, docelowo do kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie organu dot. odprowadzania ścieków sanitarnych nie narusza art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.5 u.p.z.p. Po pierwsze obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych , a po drugie organ słusznie wskazał, że docelowo ścieki mają być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej, który to obowiązek wynika z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Podkreślić także należy, że ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Kwestię tę rozstrzyga się w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym bada się zgodność projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa, w tym także co do sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości. Mając to na uwadze należy oceniać wymogi zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, że zapewnione jest odprowadzanie ścieków sanitarnych z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zmiana wniosku inwestora polegająca na rezygnacji z budowy hotelu na rzecz zmiany sposobu użytkowania budynku dworu na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy wymagała uzupełnienia wniosku i ponownego wskazania zapotrzebowania na niezbędne media. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Z akt sprawy wynika jednak, że zapewnione zostaną warunki prz