VII SA/Wa 2769/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań B. B. i B. B., E. W.- P., M. W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek B. B. i B. B., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. B. i M. B. pozwolenia na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno-bytowymi na poddaszu na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2002 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i [...] w obrębie nr [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej (usługi nieuciążliwe, handlowo-gastronomiczne) wraz z wykonaniem pomieszczeń socjalno-bytowych na poddaszu.

W dniu [...] czerwca 2005 r. Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno-bytowymi na poddaszu na działkach nr [...] i [...] obręb nr [...] w [...].

W dniu 15 listopada 2005 r. B. B. oraz B. B., właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] na dz. nr [...] w [...], wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, ponieważ jej lokalizacja:

- narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezachowanie odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a już istniejącym przy ul. [...],

- pozbawia istniejący budynek mieszkalny przy ul. [...] dopływu światła słonecznego do pomieszczeń na piętrze,

- narusza przepisy o ochronie przeciwpożarowej,

- powoduje zmniejszenie walorów użytkowych i estetycznych istniejącego budynku, zmniejsza jego wartość i ogranicza możliwości rozwojowe,

ponadto:

- projekt budowlany ww. inwestycji nie został uzgodniony w Urzędzie Miejskim w [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2002 r.

- projektowany budynek od strony budynku przy ul. [...] nie powinien posiadać okien i drzwi,

- działka nr [...] znajdująca się pomiędzy działką nr [...] przy ul. [...], a działką nr [...] nie jest drogą,

- mapa służąca do celów projektowych jest niezgodna z rzeczywistością.

W dniu [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w uzasadnieniu stwierdzając, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanej dalej "rozporządzeniem", a więc nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz nie została uzgodniona z Gminą [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/06, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego. Sąd uznał, iż organ odwoławczy winien ponownie przeanalizować cały zabrany materiał w sprawie, wnioski i zarzuty stron, przedstawione przez nich dowody i argumenty, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać.

Rozpatrując ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż decyzja Starosty rażąco narusza prawo oraz że przybliżenie budynku i jego usytuowanie, po analizie naturalnego naświetlenia, nie powodują skutków społeczno-gospodarczych, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...]. Uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, iż wydana ona została z naruszeniem wymienionego wyżej przepisu. Organ nie zajął się bowiem zawartymi w skardze zarzutami. Wręcz przeciwnie zupełnie je pominął i przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając, iż zachodzi niewykonalność decyzji, a więc istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyraził też pogląd, iż "warunkiem skorzystania przez organ administracji z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości a więc uznania za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej".

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargi B. B., B. B. i P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. i wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/09, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Uchylając decyzję organu odwoławczego Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, 77, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie inwestorów nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/06. Sąd uzasadniając to rozstrzygnięcie przytoczył, że organ pierwszej instancji stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę ustalił, że budynek został zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w [...], od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...], który stanowi współwłasność B. B., B. B. i P. B., w taki sposób, że ściana budynku inwestorów, w której są okna i drzwi znajduje się na granicy działek inwestorów, a okapy wystają poza granice działki. Pomiędzy działką przy ul. [...] a działkami inwestorów jest ciąg pieszo-jezdny, który stanowi nieruchomość gminną. Inwestorzy nie uzyskali zgody gminy na zaprojektowanie okien i drzwi w ścianie od strony tej nieruchomości. Wysokość projektowanego budynku wynosi, według projektu, 9,93 m od poziomu terenu, a wobec tego stosowanie do § 13 ust. 1 rozporządzenia, wysokość przesłaniania istniejącego budynku przy ul. [...], który ma okna na wysokości 1,2 od poziomu terenu przez projektowany budynek wynosi 8,73 m, co oznacza, że odległość pomiędzy budynkiem inwestorów a budynkiem przy ul. [...] powinna wynosić 8,73 m., z tym, że z uwagi na to, iż budynki te znajdują się w zabudowie śródmiejskiej odległość między budynkami może być pomniejszona, nie więcej jednak niż o połowę, tj. minimalna odległość wynosi 4,36 m (§ 13 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Budynek inwestorów został usytuowany w taki sposób, że największa odległość od budynku przy ul. [...] wynosi 6,1 m, a najmniejsza odległość wynosi 3,8 m. Ponadto pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stwierdził, że warunek określony w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia został zachowany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy naturalnego naświetlenia" dotyczącej budynku przy ul. [...]. Natomiast kwestia sprzeczności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego odnosi się do planowanego przeznaczenia pomieszczeń w budynku. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia § 13, a nie uzasadnił dlaczego nie został naruszony § 12 tego rozporządzenia i czy naruszenie tego przepisu jest rażące, przy czym stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że usytuowanie budynku inwestorów nie wpływa znacząco na warunki doświetlenia pomieszczeń na piętrze istniejącego budynku przy ul. [...]. Nie został jednocześnie określony charakter działki rozdzielającej (nr [...]) działki inwestorów od działki, na której jest budynek przy ul. [...], która określona jest jako "ciąg pieszo-jezdny", a na której istniała zabudowa gospodarcza. Nie zostało ocenione usytuowanie budynku inwestorów w stosunku do wszystkich działek sąsiednich z planowaną inwestycją, pomimo że otwory okienne, według projektu budowlanego, znajdują się nie tylko w ścianie na granicy z działką nr [...].

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/09.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania, nie wyjaśnił statusu działki nr [...] i ograniczył się do rozpatrzenia sprawy tylko co do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców.

Po przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] powyższe rozstrzygnięcie zostało w trybie odwoławczym również uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym przypadku organ odwoławczy wskazał na konieczność uznania za stronę postępowania właścicieli działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowanego, ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz w dalszej części, co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", według stanu na dzień wydania badanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy E. B. i M. B. wraz z wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane. Ponadto do swojego wniosku dołączyli decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej (usługi nieuciążliwe, handlowo-gastronomiczne) wraz z wykonaniem pomieszczeń socjalno-bytowych na poddaszu na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...] w [...].

Organ zaznaczył, iż analiza projektu budowlanego wykazała, że projektowany budynek (dziesięciobok o nieregularnym kształcie) został zlokalizowany w granicy działek nr ewid. [...] i [...], ścianami, w których zaprojektowano otwory okienne i drzwiowe. Z kolei okapy, lukarny oraz konstrukcja dachu przedmiotowego budynku są wysunięte poza granice działek nr ewid. [...] i [...] i przewieszone nad działkami nr ewid. [...] i [...] (ciągi pieszo-jezdne), stanowiącymi własność Gminy Miasta [...].

Następnie, stwierdził, iż wprawdzie inwestorzy nie złożyli oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością inwestycyjną (działkami nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalała warunki zabudowy jedynie dla działek nr ewid. [...] i [...]), to jednak Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wyraził zgodę na przewieszenie okapów i balkonów zaprojektowanego budynku nad działkami gminnymi nr ewid. [...] i [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stopnia podstawowego niewątpliwie dopuścił się naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak stwierdzone uchybienia nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trudno bowiem uznać, iż z powodu stwierdzonych wyżej wadliwości kontrolowana decyzja zaprzecza zasadom praworządności. Co prawda w analizowanym przypadku z całą pewnością doszło do nieprawidłowości, tym niemniej ich skutki zostały niejako konwalidowane ("zniwelowane") wskutek okoliczności zaistniałych po wydaniu kontrolowanej decyzji (następcza zgoda Burmistrz Miasta [...] wyrażona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r.).

Dalej, organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym zaś kontekście organ wskazał, iż analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], o warunkach zabudowy. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia co do wysokości zabudowy do kalenicy (wymagana maksymalna - 10 m; projektowana - 9,87 m), co do wysokości okapu (wymagana minimalna - 6,0 m; projektowana - 6,20 m) oraz co do charakteru zabudowy (zabudowa zwarta, dachy wysokie).

Tym niemniej, organ odwoławczy uznał, iż kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z naruszeniem pkt 2d ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., który nakładał na inwestorów obowiązek uzgodnienia na roboczo projektu budowlanego w Urzędzie Miejskim w [...], Referat Planowania Przestrzennego i Inwestycji. W aktach sprawy brakuje wymaganego uzgodnienia projektu budowlanego na dzień wydania badanej decyzji Starosty [...]. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wyraził zgodę na przewidziane w projekcie usytuowanie okapów i balkonów nad działkami gminnymi nr ewid. [...] i [...], w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ dodał, że stosownie do opracowanej w 1997 r. koncepcji urbanistyczno- architektonicznej terenu przyległego do ulic [...] i [...]j w [...], na działkach nr ewid. [...] i [...] (poprzednio [...]), graniczących ze sporną inwestycją, przewidziano ciąg pieszo-jezdny. Nadto wedle zapisów powyższej decyzji o warunkach zabudowy, zabudowa po obrysie działek inwestycyjnych (nr ewid. [...] i [...]), była dopuszczalna, gdyż zakładała ona zabudowę zwartą szeregową.

Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska skarżących, że sporne przedsięwzięcie narusza w sposób rażący ustalenia powyższej decyzji o warunkach zabudowy, w części dotyczącej przeznaczenia zaprojektowanego budynku, wskazując, że zapisy tejże decyzji nie są precyzyjne w tym zakresie "(...) zakaz zabudowy nowych obiektów mieszkaniowych lub zawierających miejsca wczasowe/noclegowe/(...) Dopuszczalna realizacja hotelu ogólnodostępnego. Podstawowym warunkiem jest zapewnienie ogólnodostępności usług na tym terenie".

Oceniając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, pkt 2d decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pryzmat przesłanek rażącego naruszenia prawa, organ stwierdził, iż naruszenia są bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanych uchybień nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Organ przypomniał że Burmistrz Miasta [...] wyraził następczą zgodę na przewieszenie balkonów i okapów nad działkami gminnymi nr ewid. [...] i [...], stanowiącymi ciąg komunikacyjny.

Ponadto, organ odwoławczy, wskazał, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przywołał przepis § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, według stanu na dzień wydania badanej decyzji, oraz stwierdził, iż z treści tych przepisów wynika jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, że dotyczą one sytuowania budynków na działce budowlanej graniczącej z inną działką budowlaną. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika natomiast, że teren spornej inwestycji (dz. nr ewid. [...], [...]), od strony południowej, wschodniej i zachodniej graniczy z działkami, stanowiącymi ciąg komunikacyjny (nr ewid. [...], [...]), które z całą pewnością nie były i nie są działkami budowlanymi. Oznacza to, iż § 12 rozporządzenia nie miał w tym przypadku zastosowania. Organ zaznaczył nadto, iż z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "działka budowlana", zarówno w przywołanym rozporządzeniu, jak i w ustawie Prawo budowlane, dopuszczalne jest posłużenie się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia przyjętymi w innych aktach prawnych. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zważywszy na przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, w ocenie organu, przyjąć należy, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Ponadto, organ podniósł, iż ściana północna zaprojektowanego budynku będąca ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych jest usytuowana w granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] i przylega do ściany bez otworów okiennych i drzwiowych istniejącego budynku, a zatem spełnia wymagania, o których mowa w § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że zaprojektowana inwestycja z całą pewnością nie narusza rażąco § 13 przywołanego rozporządzenia, który stanowi, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczanymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłaniającego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wskazał, iż z analizy naturalnego naświetlenia, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że dolna krawędź okna w południowej ścianie budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], najbardziej narażonego na ponadnormatywne przesłanianie, znajduje się na wysokości 1,20 m od poziomu terenu. Biorąc pod uwagę, że wysokość zaprojektowanego budynku wynosi ok. 9,87 m, to wysokość przesłaniania, istniejącego budynku na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] przez zaprojektowany budynek, stanowi 8,67 m (9,87 m - 1,20 m). Oznacza to, że odległość pomiędzy tymi budynkami powinna wynosić 8,67 m, podczas gdy odległość od ściany z ww. oknem w istniejącym budynku do projektowanego budynku wynosi 9,5 m. Co więcej, zaznaczył, iż sporna inwestycja spełnia wymagania dotyczące nasłonecznienia, o których mowa w § 60 rozporządzenia. Powyższe potwierdza analiza nasłonecznienia znajdująca się w projekcie budowlanym, z której wynika, że "Obiekt projektowany spełnia zarówno w dniu 21 marca jak i 21 września powoduje zacienienie budynku istniejącego po godzinie 13.00 na wysokości dolnej krawędzi okna (rys. nr 2 i 5). Do godziny 13.00 projektowany budynek nie ma wpływu na nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym".

Ponadto, organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z dyspozycją § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej zaliczają się do kategorii zagrożenia ludzi ZL. Z treści opisu technicznego wynika jednoznacznie, że część usługowa projektowanego obiektu budowlanego zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, zaś część mieszkalna do kategorii ZL IV (patrz opis techniczny - str. 10). Stosownie natomiast do § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość miedzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli (zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL), nie powinna być mniejsza niż 8 m.

Stwierdził, że analiza projektu wykazała, że ściana zewnętrzna zaprojektowanego obiektu budowlanego posiada klasę odporności ogniowej E I 30. Odległość pomiędzy zaprojektowanym budynkiem, a istniejącym, usytuowanym na działce nr ewid. [...], w linii prostopadłej wynosi 9,5 m. Wprawdzie odległość ta liczona pomiędzy narożnikiem północnym zaprojektowanego budynku, a południowym narożnikiem istniejącego budynku wynosi ok. 3,0 m, niemniej jednak jest to zbliżenie występujące na niewielkiej części budynków. Biorąc pod uwagę, że wskazane uchybienie § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy niewielkiej części spornego przedsięwzięcia budowlanego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa.

Tym bardziej, że, jak zaznaczył, w dniu 11 września 2006 r., rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, na mapie zagospodarowania terenu, stwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, pod warunkiem zastosowania w oknach zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 8 m od budynków sąsiednich kurtyn okiennych o klasie odporności ogniowej E 30. Zdaniem organu, wskazane naruszenie przepisów w zakresie dotyczącym ochrony przeciwpożarowej nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania zaprojektowanego budynku oraz budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Z punktu widzenia społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia, bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że ww. opinia została sporządzona po wydaniu kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Istotny z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest natomiast fakt, że sporna inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 ze zm.), uzgodnienia wymaga m.in. projekt budowlany: budynku należącego do grupy wysokości: średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV, ZL V; budynku niskiego zawierającego strefę pożarową o powierzchni przekraczającej 1.000 m2, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenie ZL III, obejmującą kondygnację nadziemną inną niż pierwsza. Podkreślił, iż budynki do wysokości 12 m zaliczane są do grupy budynków niskich (§ 8 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zaznaczył, iż wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 10,0 m, co niewątpliwie kwalifikuje się on do tej kategorii budynków, powierzchnia zabudowy spornego budynku wynosi 122,62 m2, zaś jego powierzchnia użytkowa to 304,29 m2. Powyższe zaś oznacza, że zaprojektowany budynek nie wymagał uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej E. W.-P., dotyczących kwestii wyliczenia kubatury projektowanego budynku i konieczności dokonania uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej, organ wyjaśnił, iż z projektu budowlanego wynika wprost, że kubatura tego budynku wynosi 984,97m3. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczenia kubatury dokonanego przez projektanta. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ bada, czy zostało złożone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast projektant ponosi pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem. Poza tym zaznaczył, iż § 4 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, odnosi się do powierzchni strefy pożarowej wyrażonej w m2, a nie do kubatury, którą wylicza się w m3.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących B. B. i B. B., dotyczących naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. organ nadzoru wskazał, iż organ stopnia wojewódzkiego dokonał pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz omówił je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności, Wojewoda [...] zbadał kontrolowaną decyzję organu stopnia podstawowego pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (odwołując się przy tym do koncepcji zagospodarowania kwartału oznaczonego w planie symbolem [...] oraz koncepcji urbanistyczno-architektonicznej), z przepisami ustawy Prawo budowlane, przepisami rozporządzenia oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod kątem ochrony przeciwpożarowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu stopnia wojewódzkiego spełnia wymagania, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., a mianowicie uzasadnienie faktyczne zawiera wszystkie niezbędne elementy, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, Wojewoda [...] wykonał wskazania wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/09 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/09, tj. dokonał oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, spełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, jak również ustalił charakter i przeznaczenie działek nr ewid. [...] i [...], stanowiących własność Gminy [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, iż nie jest związany swoimi wcześniejszymi decyzjami z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] oraz z dnia [...] stycznia 2007 r., albowiem zostały one uchylone.

Odnosząc się do argumentacji skarżących w zakresie niezgodności spornej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, ze względu na zbyt bliską odległość pomiędzy ścianami i oknami budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] a projektowanym budynkiem, oraz niespełnienie przez inwestorów wymogów w zakresie warunków ewakuacyjnych, organ jeszcze raz podkreślił, iż w dniu 11 września 2006 r., rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, na mapie zagospodarowania terenu, stwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, pod warunkiem zastosowania w oknach zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 8 m od budynków sąsiednich kurtyn okiennych o klasie odporności ogniowej E 30. Ponadto analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja w sposób rażący naruszała § 245 ust. 1 pkt 2, § 256 ust. 3 oraz § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W szczególności, cytowany przez skarżących przepis dotyczący długości wyjścia ewakuacyjnego odnosi się do budynków kategorii ZL V, podczas gdy zaprojektowany budynek zalicza się do budynków kategorii ZL III i ZL IV.

W odniesieniu do zarzutów M. W., organ wyjaśnił, iż projektowana inwestycja z całą pewnością nie narusza w sposób rażący ustaleń wynikających z koncepcji stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., o warunkach zabudowy. Koncepcja ta przewidywała zabudowę zwartą na tym terenie, co przy uwzględnieniu niewielkiej powierzchni działki inwestycyjnej wiązało się z koniecznością zaprojektowania budynku w ostrej granicy z sąsiednimi działkami.

Organ nadzoru stwierdził nadto, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W., B. B. oraz B. B..

M. W. zarzucił zaskarżonej decyzji, w kontekście rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego,

2) § 12 ust. 1, § 13 i § 271 ust. 1 rozporządzenia;

W uzasadnieniu skargi skarżący nie podzielił poglądu organu, odnośnie kwestii legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż zgoda Burmistrza Miasta [...] wyrażona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczyła przewieszenia okapów i balkonów zaprojektowanego budynku nad działkami nr [...] i [...], zaznaczył przy tym, że działka nr [...] nie ma żadnego związku z przedmiotem sprawy, a właściwy nr działki to [...]. Stwierdził, iż wyrażona zgoda nie daje podstaw do uznania, że inwestorzy dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem zgoda nie mieści się w definicji określonej art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W jego ocenie, powinna być ona wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak wyrażona zgoda nie może zastąpić lub zmienić prawomocnej decyzji ustalającej warunku zabudowy, jak również uzgodnienia projektu budowlanego.

Skarżący podkreślił także, że budowa spornej inwestycji została przerwana na etapie stanu surowego niezamkniętego. Z pomiaru (przy użyciu miernika laserowego) rzeczywista wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do kalenicy, od strony działki nr [...] wynosi ok. 10,44 m, a nie jak to przewiduje projekt 9,87 m. Stwierdził, że została przekroczona maksymalna wysokość określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. 10 m npt, a tym samym budynek jest realizowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. M. W. zarzucił organowi, że skoro analizując sprawę, bierze pod uwagę zgodę z dnia [...] sierpnia 2009 r. i uzgodnienie z dnia 11 września 2006 r. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, które zostały dołączone z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę, to również mógłby dokonać wizji lokalnej i sprawdzić stan rzeczywisty.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu w kwestii braku naruszenia § 12 rozporządzenia w związku ze stwierdzeniem, że działki nr ew. [...] i [...] nie były zabudowane. Wskazał, iż obie działki były zabudowane, działka nr [...] (wg strony prawidłowa numeracja) – budynkiem mieszkalnym, a działka nr [...] – budynkami gospodarczymi, i zgodnie z rejestrem gruntów, rodzaj użytku dla działek określono jako Bi, czyli tereny zabudowane, a nie dr – drogi, lub Ti – inne tereny komunikacyjne.

M. W. poddał w wątpliwość także spełnienie warunku z § 13 rozporządzenia, wskazując, iż jego spełnienie nie jest wcale oczywiste, jeżeli weźmie się pod uwagę, że wysokość zrealizowanego stanu surowego budynku mierzona od poziomu terenu do kalenicy od strony działki nr [...] wynosi ok. 10,44 m, a nie jak przewiduje projekt 9,87 m, że rzeczywista odległość ściany z oknem w istniejącym budynku do projektowanego budynku to 9,22 m (bez uwzględnienia ocieplenia ściany ), a nie 9,5 m, jak to podano w skarżonej decyzji, jak również weźmie się pod uwagę różnicę w poziomie posadowienia budynków, o której zapomniano przy opracowywaniu analizy nasłonecznienia.

Skarżący wskazał nadto, iż w sposób rażący została naruszona norma określona w § 271 ust. 1 rozporządzenia, bowiem w rzeczywistości 2/3 elewacji projektowanego budynku znajduje się w strefie 8 m od budynku na działce nr [...].

B. B. oraz B. B. wnosząc natomiast o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy doszło do poważnego i oczywistego naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, iż do wniosku o pozwolenie na budowę nie zostało załączone oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane, dotyczące działek o nr [...] i [...], położonych w pobliżu działek nr [...] i [...] (obręb nr [...], [...]), a organ wydał bezprawnie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, pomimo że także te dwie pierwsze działki były objęte inwestycją, które to uchybienie nie może być sanowane przez późniejsze niż decyzja o pozwoleniu na budowę oświadczenie właściciela tych działek,

2) art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, czyli niewyjaśnienie pełne i wszechstronne wszelkich okoliczności sprawy oraz nieomówienie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności okoliczności, podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, dotyczących stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, ujętych w decyzjach organów administracyjnych, wydanych w tej sprawie, a także nieuwzględnienie dyrektyw płynących z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1968/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 662/09, wydanych w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż naruszenie § 271 ust. 1 rozporządzenia zostało ewidentnie przez organ wydający pozwolenie na budowę oraz samych inwestorów popełnione, co przyznał Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzili, że treść decyzji o pozwoleniu na budowie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a tym bardziej jest to kwestia istotna, że przepis rozporządzenia dotyczy bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Podnieśli przy tym, że procedura administracyjna w zakresie udzielania pozwolenia na budowę nie przewiduje sankcjonowania ex post naruszenia prawa poprzez ekspertyzy czy uzgadnianie z rzeczoznawcą (tu: ds. przeciwpożarowych) kwestii, które są ujęte w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa jako wymogi wiążące inwestorów.

Podobnie rzecz się ma w przypadku naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa Budowlanego, albowiem, w ocenie skarżących, nie ma żadnego znaczenia - wbrew tezom organu I i II instancji - swoista i całkowicie nieskuteczna "sanacja" czy też "niwelacja" ex post tego braku poprzez oświadczenie właściciela działek Gminy [...] złożone w 2009 r., że wyraża zgodę na inwestycję. W momencie procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę, czyli w 2005 r., takiej zgody nie było.

B. B. oraz B. B. zarzucili organowi, iż wskazując, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r. w punkcie 2d nakazującym uzgodnienie projektu budowlanego z Gminą Miasta [...] oraz z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawo budowlane w związku z § 271 rozporządzenia, nie przebadał jednak wnikliwie charakteru i skutków tych naruszeń, które w ocenie skarżących nie dadzą się pogodzić z zasadą praworządności i mają charakter rażących naruszeń prawa. Ponadto, organ niewystarczająco wyjaśnił kwestię naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia, a którą bardzo mocno wskazywał zarówno WSA, jak i NSA w uzasadnieniach wyroków wydanych w niniejszej sprawie. Wskazali, także, że przepis § 13 tegoż rozporządzenia, dotyczący nasłonecznienia, stanowi regulację szczególną, związaną z tym zagadnieniem, tak jak § 271 rozporządzenia jest regulacją szczególną, dotyczącą przepisów przeciwpożarowych. Nie uchyla to jednak dla inwestorów wymagań ogólnych z § 12, do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Podnieśli, że z zatwierdzonego projektu zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] i nr [...] w [...] wynika, że projektowany budynek usytuowany jest w całości w granicach tych działek, czyli w ostrej granicy ze wszystkimi sąsiadującymi działkami, a ściany zewnętrzne usytuowane na granicy posiadają otwory okienne. Ta okoliczność jest potwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., w której wskazuje, że zamierzony obszar budowy projektowanego budynku pokrywa się z obszarem działek nr [...] i [...] w ten sposób, że obrys ścian budynku z ociepleniem pokrywa się z granicami wymienionych działek. To sprawia, że Państwo B. nie mogli wykonać decyzji Starosty [...] w żadnym czasie, gdyż ze względu na swoją wadliwość decyzja była niewykonalna już w dniu jej wydania, a niewykonalność trwa po dziś dzień, co nadaje jej charakteru trwałego.

Strona skarżąca wskazała również, iż organ nie zbadał wnikliwie, czy inwestycja odpowiada przepisom o ochronie przeciwpożarowej, problem ten był podnoszony przez skarżących już we wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący stwierdzili, że nie ma dowodów na to, aby zgodnie z obowiązkiem, wynikającym z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego po względem ochrony przeciwpożarowej nastąpiło takie uzgodnienie w przypadku przedmiotowej inwestycji. W ich ocenie, ponieważ budynek planowany przez inwestorów należy do kategorii ZL-V (budynki zamieszkania zbiorowego) - I i II piętro oraz kategorii ZL-III (obiekty użyteczności publicznej) - parter, podlega on takiemu uzgodnieniu na podstawie § 4 ww. rozporządzenia. Ponadto wskazali, iż z opinii w sprawie zachowania warunków przeciwpożarowych w zakresie lokalizacji budynku na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, mgr A. P. wynikają, oprócz faktu nieuzgodnienia projektu budowlanego z przepisami ochrony przeciwpożarowej, liczne nieprawidłowości, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w budownictwie oraz w zakresie usytuowania budynków.

Skarżący zarzucili także organowi, że nie odniósł się do innych argumentów, podnoszonych przez skarżących w toku postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. do argumentu wadliwości mapy dla celów projektowych (która w ogóle nie zawiera działki nr [...], działka zaś [...] jest urwana), użytej przez inwestorów w ramach projektu budowlanego oraz do argumentu, związanego z istnieniem na działce nr [...] budynku gospodarczego, wybudowanego samowolnie przez Gminę Miasto [...], a który został wtórnie "zalegalizowany" poprzez umorzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Reasumując, B. B. oraz B. B. stwierdzili, że rażące naruszenie prawa nastąpiło w co najmniej w kilku obszarach: w zakresie sprzeczności pozwolenia na budowę z warunkami zabudowy, w zakresie niezgodności projektu budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi, w zakresie braku prawa inwestorów co do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] i działką [...], w zakresie niezgodności usytuowania budynku, objętego projektem budowlanym z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], nie jest dotknięta wadami nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organy nadzorcze obu instancji prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych pod sygn. akt VII SA/Wa 914/06 i VII SA/Wa 662/09. W tym zakresie nie można skutecznie postawić zarzutu, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył wszystkie kwestie związane z kształtem, wielkością i usytuowaniem przedmiotowego budynku, oraz kwestie związane z procedurą związaną z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z punktu widzenia obowiązujących z w dacie udzielenia pozwolenia na budowę przepisów art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12, § 13, § 271 rozporządzenia pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących w tym zakresie nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, że został wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nadzorczy dokładnie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że decyzja Starosty [...] nie narusza rażąco ww. przepisów.

Skarżący winni mieć na względzie, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy w takim postępowaniu nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, ale kierując się ogólnymi regułami postępowania, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ przeprowadzając postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji winien zatem ustalić stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania kontrolowanej decyzji, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia rzeczywistej treści decyzji oraz ustalenia, czy przyjęte i zatwierdzone w niej rozwiązania projektowe są zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. W tego rodzaju postępowaniu, wbrew oczekiwaniom skarżących, organ nadzorczy nie może badać stanu faktycznego wynikłego w związku z wybudowaniem przedmiotowego budynku przy ul. [...] w [...], ponieważ nie należy to do istoty postępowania nieważnościowego, w którym oceniana jest wyłączenie decyzja pod kątem przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Dla tej oceny nie ma zupełnie znaczenia to, w jaki faktycznie sposób został zrealizowany przedmiotowy budynek, ponieważ taka ocena możliwa jest w zupełnie innym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Dokonując oceny działań ww. zakresie należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu wskazania wymaga, że ocena rażącego naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polega na zbadaniu, czy czynność zmierzająca do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729; i wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie). Przed stwierdzeniem nieważności postanowienia niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jego podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07; oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Oceniając kwestię związaną z posadowieniem przedmiotowego budynku w ostrej granicy działek należy wskazać, że organ nadzorczy zgodnie z wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 662/09 ustalił jednoznacznie charakter drogi wewnętrznej jako działki rozdzielającej teren inwestycji od działek skarżących. Jak wynika z ustaleń organu droga ta stanowi ciąg pieszo-jezdny. W tym miejscu wskazania wymaga, że ustalenia w zakresie charakteru (przeznaczenia) działki nr [...] były przedmiotem sporu cywilnego zawisłego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt [...] i w apelacji od wyroku zapadłego w tej sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] przed Sądem Okręgowym w [...]. W ww. sprawach sądy cywilne uznały, że działka nr [...] stanowi ciąg komunikacyjny, który miał służyć obsłudze powstającego w tym miejscu pasażu o charakterze usługowo-turystycznym. Sądy powszechne uznały, że nie bez znaczenia dla określenia przeznaczenia działki nr [...] miała koncepcja architektoniczno-urbanistyczna z 1998 r. Zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z wydaniem przez Sąd Okręgowy w [...] prawomocnego wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt [...], oddalającego apelacje od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt [...], w związku z treścią art. 365 § 1 K.p.c. ustalenia ww. sądów powszechnych w zakresie przeznaczenia działki nr [...] wiążą Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Poza tym takimi ustaleniami związane są również strony niniejszego postępowania. Z tego względu należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut strony skarżącej jakoby działka nr [...] nie posiadała charakteru ciągu pieszo-jezdnego, skoro ta kwestia została wyjaśniona pomiędzy stronami niniejszego postępowania w innych postępowaniach prowadzonych przed sądami powszechnymi. Nie ulega więc wątpliwości, że w zasadzie w sposób bezsporny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że działka nr [...] to ciąg pieszo-jezdny. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że takie samo przeznaczenie ma działka nr [...], która jako działka o poprzednim nr [...] - została przeznaczona w ww. koncepcji jako ciąg komunikacyjny. Dla tej oceny nie ma też wpływu okoliczność, że na działce nr [...] została nielegalnie zrealizowana zabudowa, ponieważ fakt nielegalnej zabudowy części tej działki nie przesądza o zmianie przeznaczenia pozostałej jej części.

Powyższe ustalenia mają decydujący wpływ na prawidłowo dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę, że w niniejszej sprawie nie można było doszukać się zastosowania § 12 rozporządzenia względem działek nr [...] i [...], bowiem odległości, o jakich mowa w § 12 dotyczą granicy z sąsiednią działką budowlaną, a takiego waloru nie posiadają przecież ww. działki. W takim stanie faktycznym i prawnym trudno jest więc mówić o jakimkolwiek naruszeniu § 12 ww. rozporządzenia. W tym miejscu jednak wymaga wyjaśnienia kwestia przewieszenia balkonów i okapów nad działkami nr [...] i [...]. W związku z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego takowe przewieszenie wymagało od inwestora tytułu do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy nie dysponowali ww. działkami na cele budowlane, a organ pomimo braku stosownego oświadczenia w tym zakresie udzielił pozwolenia na budowę. Nie bez znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa w tym zakresie jest jednak fakt, że już po udzielonym pozwoleniu na budowę Burmistrz [...] wyraził zgodę na takie przewieszenie. Wyjaśnienia skarżącym wymaga, że w tym zakresie Burmistrz działał nie jako organ władzy publicznej lecz jako uprawniony reprezentant miasta, któremu przysługuje prawo własności do działek nr [...] i [...]. W tym zakresie nie było wymagane wydanie zgody w formie aktu administracyjnego, tj. decyzji lub postanowienia, ponieważ w tym zakresie potrzebne było oświadczenie woli właściciela, tj. Gminy Miasto [...], w której imieniu działał Burmistrz Miasta. Powyższe fakty mają istotny wpływ na ocenę, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, dla tej oceny istotne znaczenie mają trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. O ile nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaszło oczywiste naruszenie prawa, to już mając na względzie charakter przepisu i racje ekonomiczne lub gospodarcze w sytuacji, gdy stosowna zgoda właściciela została wyrażona - nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tej przyczyny obligowałoby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego celem jest przecież uzyskanie stanu zgodnego z prawem, co w niniejszej sprawie miałoby polegać na uzyskaniu stosownej zgody właściciela ww. działek. Wobec uzyskania takiej zgody w trakcie trwającego postępowania nieważnościowego, prowadzenie w tym zakresie postępowania legalizacyjnego byłoby niecelowe, w szczególności z uwagi na racje ekonomiczne lub gospodarcze podyktowane w dużej mierze stabilnością obrotu prawnego, który tylko na zasadzie wyjątku może zostać podważony. Gwarantem owej stabilności jest przecież wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej. Z tych względów, w wyniku wyrażenia zgody przez Burmistrza Miasta [...] doszło sanacji naruszenia prawa zaistniałego na tle art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej jakoby planowana inwestycja powodowała naruszenie § 13 rozporządzenia. W tym zakresie z projektu budowlanego, w którym zawarto analizę nasłonecznienia sąsiednich działek nr [...], [...], [...] oraz analizę naturalnego naświetlenia ww. działek wynika, że przy uwzględnieniu wysokości 10 m, planowany budynek nie będzie powodował ponad normatywnego zacienienia sąsiedniej zabudowy. Należy mieć na względzie, że projektowana wysokość budynku wynosi do kalenicy 9,82 m. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że o naruszeniu § 13 rozporządzenia w niniejszej sprawie nie może być mowy. Dla tej oceny nie ma zupełnie znaczenia to, jaka jest obecnie wysokość projektowanego budynku po wykonaniu robót budowlanych w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Przypomnienia skarżącym wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem oceny jest stan faktyczny wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego, a nie stan faktyczny wynikły ze zrealizowanych robót budowlanych. W tym zakresie skarżący nie przedstawili kontrdowodu, który miałby świadczyć o nieprawidłowościach wyliczeń zawartych w ww. analizach.

W zakresie ochrony przeciwpożarowej to trudno w zasadzie odnieść się do zarzutów stawianych przez skarżących a dotyczących braku uzgodnienia projektu pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jak wynika z dokonanej kwalifikacji stref zagrożenia pożarowego dla budynku niskiego wyposażonego w strefy przeciwpożarowe o wielkości powierzchni poniżej 1000 m2 dla kategorii zagrożenia ZL III i ZL IV nie było wymagane w niniejszej sprawie uzyskanie stosownego uzgodnienia. W zakresie zachowania odpowiednich odległości ścian pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym sąsiednim budynkiem na działce nr [...], wskazania wymaga, że ściany tych budynków mogły zostać zaprojektowane zgodnie z prawem w odległości mniejszej niż 8 metrów. Wynika to wprost z przepisów § 271 rozporządzenia. Ponadto jak wynika z § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w ramach uzgodnienia mogły zostać zastosowane inne zabezpieczenia niż określono to w przepisach techniczno-budowlanych. W takim przypadku możliwe było zastosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych. Nie ulega więc wątpliwości, że przepisy prawa przewidywały możliwość odstąpienia od warunków przewidzianych w § 271 ust. 1 rozporządzenia. W tym miejscu nie bez znaczenia jest fakt, że w niniejszej sprawie (po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) rzeczoznawca ds. przeciwpożarowych uzgodnił projekt budowlany pod warunkiem zastosowania właśnie takich rozwiązań zamiennych, a mianowicie wyposażenia otworów okiennych znajdujących się bliżej niż 8 m od budynków sąsiednich w kurtyny okienne o klasie odporności ogniowej E 30. Ponadto wskazania wymaga, że niedopuszczalne zbliżenie nie dotyczy płaszczyzny ścian obu budynków lecz ich narożników. Powyższe okoliczności, choć niewątpliwie oznaczają, że w sprawie doszło do naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia, to jednak w trakcie postępowania strony postępowania nie wykazały, że zastosowanie takich rozwiązań przeciwpożarowych ma wpływ na pogorszenie stanu ochrony przeciwpożarowej istniejącego budynku. W związku z tym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że powyższe naruszenie prawa ma charakter rażący, tym bardziej jak wyżej wykazano § 271 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, ponieważ przepisy dopuszczają odstępstwa od zawartych w tym przepisie wymagań przeciwpożarowych. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej z projektu budowlanego nie wynika by projektowany budynek, który posiada kategorie zabezpieczenia pożarowego ZL III i ZL IV nie miał zapewnionej odpowiednio drogi ewakuacyjnej. Jak wynika z kontropinii p.n. "w sprawie zachowania warunków ochrony przeciwpożarowej w zakresie lokalizacji budynku na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]" długość dojścia ewakuacyjnego z najdalej oddalonego pomieszczenia wynosi ok. 24 m, podczas gdy z § 256 ust. 3 rozporządzenia wynika, że dla budynku ze strefą pożarową ZL III i ZL IV odległość ta winna odpowiednio wynosić 30 m i 60 m. Brak zatem podstaw do zakwestionowania w tym zakresie rozwiązań projektowych, które w odniesieniu do II pięta projektowanego budynku dotyczą strefy ZL IV - mieszkalnej. Z projektu budowlanego wynika, że II piętro budynku to poddasze przeznaczone na cele mieszkalne właścicieli budynku.

Jak wynika z powyższych ustaleń brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ z akt sprawy nie wynika by projekt nie został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie posiadał wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii.

Nie można też skutecznie zarzucić, że ww. decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie projekt budowlany przewiduje realizację budynku usługowo-mieszkalnego z przewagą usług, tj. małej gastronomii i wynajmu pokoi. Z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że ta decyzja została wydana dla budynku o funkcji usługowej wraz z wykonaniem pomieszczeń socjalno-bytowych na poddaszu. Ponadto z decyzji tej wynika, że teren, na którym planowana jest inwestycja docelowo ma ulec przekształceniu na zespół usług gastronomiczno-handlowych i turystycznych; obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów mieszkaniowych lub zawierających miejsca wczasowe, jednak możliwa jest na tym terenie realizacja hotelu ogólnodostępnego i podstawowym warunkiem jest zapewnienie ogólnodostępności usług na tym terenie. Skarżący winni mieć na względzie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem usługowo-mieszkalnym. Nie jest to więc nowym budynek mieszkaniowym, lecz budynek, w którym przewidziano funkcję małej gastronomii, pokoje pod wynajem i lokale mieszkalne na poddaszu. Co prawda ww. decyzja zakazuje realizacji nowych obiektów zawierających miejsca wczasowe, to w kolejnym zdaniu dopuszcza realizację takich miejsc noclegowych w ramach hotelu ogólnodostępnego oraz jednoznacznie wskazuje na ogólnodostępność usług. Nie wyklucza też możliwości realizacji obiektu budowlanego o charakterze mieszanym, tj. usługowo-mieszkalnego. W ocenie Sądu, nie można na podstawie funkcji terenu określonej w ww. decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie przesądzić, że na tym terenie nie jest możliwa funkcja mieszana, tj. usługowo-mieszkaniowa z przewagą usług, tj. małej gastronomi i wynajmu pokoi. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że pozostałe warunki zabudowy dotyczące wysokości, zwartej zabudowy, dachu i wysokich walorów architektonicznych, o jakich mowa ww. decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia, że Starosta [...], udzielając pozwolenia na budowę, nie dokonał stosownych sprawdzeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w tym zakresie nie można postawić skutecznego zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo też ocenił, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta bowiem została wydana przez właściwy organ (starostę), została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, tj. inwestorów, jej wykonanie nie prowadzi do wywołania czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wda powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.