II SAB/Kr 132/14

Uzasadnienie

M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [....] w sprawie prawidłowego rozpatrzenia wniosku zawartego w punkcie 1) pisma z dnia 28 marca 2014 r. złożonego w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a także na przewlekłość Organu w tym postępowaniu.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, iż informacje i ich zakres podane we wniosku stanowią informację publiczną nieprzetworzoną,

2) stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji o jakiej mowa we wniosku,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 28 marca 2014 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo upływu 14 dni od złożenia wniosków nie otrzymał pełnej wnioskowanej informacji publicznej, ani też odpowiedniego aktu administracyjnego dotyczącego wnioskowanej informacji publicznej.

Reakcja organu na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Dotychczas od organu skarżący otrzymał "w zasadzie bezużyteczne kopie decyzji administracyjnych, z których usunięta została istotna informacja publiczna".

Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Organ nie powołał się na tę przesłankę (techniczną) oraz nie poinformował o innej możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący.

Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 Ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu miesiąca od złożenia wniosków, skarżący nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też pełnej wnioskowanej informacji publicznej.

Zgodnie z orzecznictwem NSA w przypadku, kiedy organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jej nie udziela, względnie twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej; ochronę wnioskodawcy stanowi skarga do WSA na jego bezczynność, a w skardze takiej można zarzucić także przewlekłość postępowania.

W dniu 25 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie przesłaniu mu pełnej wnioskowanej informacji publicznej (bezczynności i przewlekłości postępowania) - bezskutecznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że wnioskiem z dnia [....] 2014 r. M.K. wystąpił do [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) - kopii decyzji Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2010 o sygn. SN.II.BK.7724-19-17-09 oraz kopii operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wydania tej decyzji (np. w formie skanu).

Pismem z [....] 2014 r. przesłano do M.K. wnioskowany skan zanonimizowanej decyzji. Decyzją z 8 kwietnia 2014 r. nr [....] Wojewoda [....] odmówił udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia skanów operatu szacunkowego wyceny nieruchomości z przyczyn podanych w uzasadnieniu tej decyzji. Zgodnie z urzędowymi poświadczeniami doręczenia, przedmiotowe pisma, w tym decyzja, zostały przesłane wnioskodawcy 8 i 9 kwietnia 2014 r. via ePUAP. Zachowane zostały, zatem terminy do załatwienia wniosku skarżącego określone w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co czyni niezasadnym zarzut bezczynności organu.

Następnie Wojewoda [....] wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Skoro organ uczynił zadość żądaniu przesłania kopii decyzji oraz wydał decyzję odmowną w zakresie operatu szacunkowego, to nie może być mowy o bezczynności.

Odnośnie zaś zarzutu "niepełnej informacji" w zakresie przesłanej skarżącemu decyzji Wojewody [....] z dnia czerwca 2010 w formie zanonimizowanej decyzji (w formie skanu), stwierdził, że zarzut jest nieuzasadniony. Konieczność zanonimizowania decyzji wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem ochronie podlegają dane osobowe adresata decyzji, wysokość przyznanego odszkodowania i dane dotyczące działek, których dotyczy decyzja, nawet w sytuacji gdy skarżącemu były znane dane decyzji.

Na zakończenie Wojewoda wyjaśnił, że organ odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 25 kwietnia 2014 r. wnoszące o udostępnienia pełnej informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności Wojewody [....] - odpowiedź na to pismo została wysłana w dniu 30 kwietnia 2014 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [....] 2014 r. rozłączono z niniejszej sprawy skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewodą [....] .

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Wniosek M.K. z dnia 28 marca 2014 r. w pkt 1 - bo tylko w takim zakresie bezczynność Wojewody [....] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - dotyczył udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci kopii decyzji Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2010 o sygn. SN.II.BK.7724-19-17-09 - np. w formie skanu.

Wojewoda [....] przesłał skarżącemu kopię decyzji w formie zanonimizowanej, wskazując w piśmie z dnia 2 maja 2014 r., iż "anonimizacja (...) decyzji nastąpiła na wzór anonimizacji orzeczeń Sądów Administracyjnych przez wzgląd na ochronę wrażliwych danych osobowych". Stanowisko to podtrzymał w odpowiedzi na skargę podnosząc, że "konieczność zanonimizowania decyzji wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem ochronie podlegają dane osobowe adresata decyzji, wysokość przyznanego odszkodowania i dane dot. działek, których dotyczy decyzja, nawet w sytuacji gdy skarżącemu były znane dane dot. przedmiotowej decyzji".

Nie ulega wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalny zakres anonimizacji informacji publicznej udostępnianej na wniosek. Nadmierne zanonimizowanie informacji sprawia, że staje się ona nieczytelna i traci jakiekolwiek walory poznawcze dla wnioskodawcy. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 702/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "(...) organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu powyższego żądania. Udostępnił bowiem jedynie sporną ugodę w niepełnym brzmieniu – po zaczernieniu części jej treści. Zwrócić jednakże należy uwagę na to, że tak dokonana pseudo anonimizacja przez organ, dotyczy treści kluczowych elementów przedmiotowego dokumentu. Badając tak zanonimizowany dokument nie sposób w efekcie posiąść wiadomości dotyczących warunków porozumienia zawartego pomiędzy stronami i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązań wzajemnych. Skoro zaś najistotniejszym elementem ugody są postanowienia odnoszące się do ww. materii, to ich zaczernienie (anonimizacja) jest równoznaczna z odmową udostępnienia takiej informacji publicznej. (...) Na marginesie uwypuklenia wymagał fakt, iż tutejszy Sąd nie kwestionuje stanowiska zaprezentowanego w powołanym w odpowiedzi na skargę uzasadnieniu wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 185/13. Jednakże należy mieć na uwadze to, że w sytuacji, gdy zakres zaczernień treści dokumentu dotyczy najistotniejszych, merytorycznych jego elementów, to tak udostępniona informacja traci walor poznawczy dla strony wnioskującej o jego udostępnienie. Wtedy więc działanie zobowiązanego wywołuje rezultat zbieżny z tym, jaki by osiągnął nie udostępniając spornego dokumentu. W taki też sposób, należy oceniać działanie organu w niniejszej sprawie."

Prawo do informacji informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest jednak prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ten właśnie przepis został powołany przez Wojewodę [....] jako podstawa anonimizacji decyzji. Ogranicza on dostęp do informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności, które również jest wartością chronioną konstytucyjnie. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. To właśnie prawo do prywatności osób wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowiło podstawę odmowy udostępnienia tej informacji w zaskarżonej decyzji.

Trzeba zwrócić uwagę, że w kopii decyzji udostępnionej skarżącemu zanonimizowano między innymi

← datę i numer decyzji (mimo, że skarżący powołał je we wniosku o udostępnienie informacji),

← numer ewidencyjny oraz powierzchnię i położenie działki objętej decyzją, jej właściciela, a także numer księgi wieczystej,

← dane rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, a nawet datę sporządzenia operatu oraz aneksu do niego

← datę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz innych czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu przez organ administracji i strony

← w niektórych miejscach zaczerniono nawet to jaki wojewoda prowadzi postępowanie - mimo pozostawienia informacji o organie, który wydał decyzję w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji.

W ocenie Sądu tak daleko posunięta anonimizacja jest niedopuszczalna i przesądza, że Wojewoda [....] w zakresie części informacji zawartych w decyzji, a zaczernionych w kopii tej decyzji doręczonej skarżącemu pozostaje w bezczynności. Wydany skan decyzji powinien zostać zanonimizowany wyłącznie w zakresie danych osobowych dotyczących właścicieli działki, której dotyczy decyzja oraz numeru księgi wieczystej, w której działka ta jest ujawniona.

Szczegółowa analiza zakresu danych podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych znalazła się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2014, sygn. II SA/Kr 187/14. Sąd stwierdził m. in. "Ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych). (...) Stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2002.101.926 j.t.) w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. (...) W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "organisty w miejscowości X", "wieloletniego woźnego w przedsiębiorstwie Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. (...) W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok NSA z dnia 19.05.2011 r. I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.10.2010 r. sygn.. II SA/Gl 668/10)."

Podzielając powyższe stanowisko należy jednoznacznie stwierdzić, że dane osobowe właścicieli działki będącej przedmiotem postępowania oraz numer księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki nie podlegają udostępnieniu, a więc w tym zakresie powinna nastąpić anonimizacja kopii decyzji udostępnionej skarżącemu. Rejestru ksiąg wieczystych jest ogólnodostępny w internecie, a zatem dysponowanie numerem księgi wieczystej pozwala na bardzo łatwe ustalenie danych osobowych właścicieli nieruchomości.

Z drugiej strony w ocenie Sądu nie powinny podlegać anonimizacji daty poszczególnych czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu, data i numer udostępnianej decyzji, a także pojawiające się w treści decyzji nazwy organów administracji. Nie ma również podstaw do anonimizacji danych osobowych rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby sprawy, bowiem osoba ta działa na zlecenie organów administracji, a za sporządzony operat otrzymuje wynagrodzenie z majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Szerszego omówienia wymaga natomiast kwestia udostępnienia danych w zakresie informacji o działce, za której wywłaszczenie przyznano odszkodowanie przedmiotową decyzją, a także kwestia wysokości tego odszkodowania. Również w tym zakresie warto zacytować wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2014, sygn. II SA/Kr 187/14:

"Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 pk 3) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t.) Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662). (...)

W przeciwieństwie jednak do możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, to brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Dlatego też nie można zaaprobować poglądu SKO, że ustalenie personaliów inwestora jest bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Wymaga to bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcie w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, działu II danej księgi wieczystej. W tym bowiem rzecz, że jak już wcześniej podano, dostęp do uzyskania tych danych z ewidencji gruntów nie jest taki oczywisty. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662).

Dlatego też Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela powyższy pogląd. Dane dotyczące numeru działki, jej położenia i powierzchni nie podlegają ochronie, bowiem nie pozwalają na łatwe ustalenie danych osobowych właściciela nieruchomości.

Reasumując należało dojść do wniosku, że nie udostępniając skarżącemu powyższych informacji (dane dotyczące nieruchomości, daty poszczególnych czynności procesowych, nazwy organów administracji, dane osobowe rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby sprawy) ani nie wydając w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Wojewoda [....] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2014 r.

Uwzględniając skargę w tym zakresie w pkt I wyroku zobowiązano Wojewodę [....] do wydania aktu lub podjęcia czynności. Podstawę prawną tego wyrzeczenia stanowił art. 149 § 1. zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zgodnie, z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do zd. 2 powołanego przepisu "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziło rażące naruszenie prawa. Kopię żądanej przez skarżącego decyzji udostępniono mu 9 kwietnia 2014 r., a więc w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak udostępnienia pełnej informacji publicznej, czyli nadmierne zanonimizowanie doręczonej kopii decyzji było wynikiem błędnej interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia tego przepisu. Z tego względu orzeczono jak w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Wojewody [....] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.