II SA/Łd 416/13

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), oraz art. 59 f) ust. 1, art. 59 g) ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 243 z 2010, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], którym "po rozpatrzeniu sprawy stwierdzonych - podczas kontroli obowiązkowej cmentarza grzebalnego komunalnego oraz pawilonu sanitarnego i pawilonu handlowego na działkach nr 28/2, 29/2, 30/4, 42/1, 44/1, 22/2 i 21/1 w W., obręb [...] - nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a) ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego" - wymierzył Gminie W. karę w wysokości 7 500 złotych.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że od powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie wniosła Gmina W., w jego treści wskazując, że zmiana zagospodarowania terenu z pochylni na schody terenowe jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś podyktowana była względami ekonomicznymi oraz bezpieczeństwa użytkowników. Podkreślono, że schody terenowe powstały w wyniku ukształtowania terenu, a w najwyższym miejscu nie przekraczają wysokości 0,5 m, co wymuszałoby wykonanie pochwytów, balustrad czy barierek. Dodano, że w oświadczeniu kierownika budowy jest zawarta informacja projektanta kwalifikująca w/w zmianę jako nieistotną, zgodnie z brzmieniem art. 36 a ust. 5, 6 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji wskazał w dalszej części uzasadnienia, że w dniu 8 listopada 2012r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek Gminy W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie cmentarza grzebalnego komunalnego oraz pawilonu sanitarnego i pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą (etap II budowy). Powyższa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie W. pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego komunalnego - obiekt kategorii VI, oraz pawilonu sanitarnego i pawilonu handlowego, wraz z infrastrukturą (II etap budowy), zlokalizowanego na działkach nr 28/2, 29/2, 30/4, 42/1, 44/1, 22/2, 21/2, w obrębie [...], w W..

W dniu 10 grudnia 2012r. organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego przeprowadził obowiązkową kontrolę, podczas której odnotowano w punkcie 8.6 protokołu kontroli, że stwierdzono wykonanie dodatkowych schodów zewnętrznych do pawilonu od strony parkingu, nieobjętych projektem; wykonane schody o wysokości 0,48 m, w ilości od 0-4 stopni z podestem o szerokości 1,6 m, prowadzącym do wejść budynku stanowią odstępstwo od projektu zagospodarowania. Ponadto w punkcie 10 protokołu odnotowano uwagę wniesioną przez inwestora, iż zgodnie z artykułem 36 a) ust. 6 to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia i zgodnie z potwierdzeniem kierownika budowy z dnia 5 października 2012r., zakwalifikował wykonane schody jako zmianę nieistotną.

W dniu 11 grudnia 2012r. inwestor złożył rysunki ze zmianami nieistotnymi, naniesionymi kolorem czerwonym, dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości.

Dalej wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie, przedmiotowy obiekt budowlany pawilon handlowy - został zaliczony do XVII kategorii obiektów budowlanych, która obejmuje: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Dla tej kategorii obiektów ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 15,0 oraz współczynnik wielkości (w) - od 1,0 do 2,5 zależny od kubatury. W realiach niniejszej sprawy współczynnik wielkości (w) wynosi 1,0 albowiem jak wynika z projektu budowlanego rzeczonego obiektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...], kubatura pawilonu handlowego wynosi 957,00 m3, a zatem jest mniejsza (równa) 2.500 m3. W konsekwencji wyliczono karę pieniężną w wysokości 7 500 złotych.

Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, argumentacja przedstawiona przez projektanta i inwestora, iż wykonana zmiana nie jest zmianą w sposób istotny odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie daje podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Należy bowiem zauważyć, że odstępstwo w postaci wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych do pawilonu od strony parkingu, nieobjętych zatwierdzonym projektem powoduje zmianę zagospodarowania terenu, stanowiącą zmianę istotną od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle powyższego, w ocenie organu, nie można zgodzić się z zaprezentowanym w odwołaniu stanowiskiem, iż dokonana zmiana ma charakter nieistotny, zgodnie z brzmieniem art. 36 a) ust. 5, 6 Prawa budowlanego, gdyż z załączonych do pisma z dnia 10 grudnia 2012r. Gminy W. rysunków bezsprzecznie wynika, iż inwestor wykonując przedmiotowe schody wykroczył poza obszar pochylni, w związku z czym zmienił sposób zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Starosty [...].

Powyższe postanowienie Gmina W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu:

- naruszenie art. 36 a) ust. 5, 6 Prawa budowlanego, poprzez uznanie dokonanego odstąpienia od projektu przez projektanta za istotne;

- naruszenia art. 59 a) ust. 2 pkt 1 i art. 59 f) Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie nieprawidłowości i nałożenie kary pieniężnej w kwocie 7 500 złotych na Gminę W..

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przepisy ustawy Prawo budowlane wprowadzają w zakresie nieprawidłowości rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w art. 36 a) ust. 5 ustawy statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy; zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Zdaniem strony skarżącej, odstąpienie niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne. Tym samym nie każda niezgodność wybudowanego obiektu z projektem jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Wobec tego nie można karać na podstawie art. 59 f) ust. 1, w związku art. 59 a) ust. 2 Prawa budowlanego za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36 a) ust. 5 ustawy.

Podkreślono, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten ustanawia bowiem fundamentalną w państwie prawnym zasadę legalizmu. Dopuszczalne prawnie, zatem nieistotne odstępstwa zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie uzasadniające uchylenia pozwolenia na budowę, również nie pozwalają nałożyć kary w trybie art. 59 f) ust. 1 Prawa budowlanego, za nieprawidłowości które jako dopuszczalne uznawane są za nieistotne.

Zdaniem Gminy W. nieistotne odstępstwa, które nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę, nie powinny skutkować nałożeniem na inwestora kary, o której mowa w art. 59 f) ust. 1 Prawa budowlanego. Kwestia oceny zgodności budowy z ustaleniami i warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę, powinna być prowadzona z uwzględnieniem zapisów art. 36 a) ustawy, a oświadczenie kierownika budowy, załączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu zawierało informacje projektanta kwalifikującą ww. zmianę jako nieistotną. Projektant kwalifikując sporną zmianę działał zgodnie z art. 36 a) ust. 5, 6 Prawa budowlanego, biorąc odpowiedzialność za swoje działania. Dokonana przez projektanta zmiana nie zmieniła zakresu zagospodarowania terenu, objętego projektem.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, iż wykonanie zamiast pochylni schodów terenowych powoduje zmianę rzędnych terenu i powstanie nowego elementu o innej funkcjonalności, co z kolei stanowi o wykonaniu obiektu ze zmianami w zakresie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, że również wysokość naliczonej kary została ustalona w sposób nieprawidłowy. Schody terenowe nie są bowiem częścią budynku handlowo – usługowego, lecz elementem, który łączy parking z ciągiem pieszym (chodnikiem). Brak jest zatem, w ocenie skarżącej, podstaw do naliczania jej z uwzględnieniem kategorii obiektu, właściwej dla budynku handlowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowane z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na zasadnicze pytanie, które dotyczy możliwości zastosowania przepisu art. 59 f) ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku ze stwierdzonymi podczas obowiązkowej kontroli, prowadzonej w trybie art. 59 a) ust.1 ustawy, "nieprawidłowościami", wskazanymi w ustępie 2 tego przepisu, w odniesieniu do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę owe "nieprawidłowości" w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym dotyczyć mogą jedynie tych, które art. 36 a) ust. 1 ustawy określa jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, dopuszczalnych jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odmienna wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby bowiem do sytuacji, gdy inwestor z jednej strony uprawniony byłby do dokonania odstępstwa, definiowanego jako nieistotne (art. 36 a) ust. 5 ustawy) bez potrzeby uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z drugiej zaś – narażony pozostawałby na karę, określoną w art. 59 f) ust. 1 ustawy, pozwalającą na kwalifikowanie tego rodzaju odstępstw jako nieprawidłowości. Dalszą konsekwencją byłaby natomiast odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy (art. 59 f) ust.6) w stosunku do zmian, dla których nie musiał ubiegać się o zmianę pozwolenia na budowę. Konkluzja tego rodzaju przeczyłaby logice i założeniu racjonalności ustawodawcy.

Podzielając zatem pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 324/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uznano, iż wykładnia celowościowa i systemowa przepisów art. 59 f) ust. 1, w związku z art. 59 a) ust. 2 oraz art. 36 a) ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają w trybie wskazanego art. 59 f) ust. 1 w związku z art. 59 a) ust.2 Prawa budowlanego nałożyć karę pieniężną. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej o charakterze represyjnym musi niewątpliwie uwzględniać rodzaj i zakres nieprawidłowości o jakich mowa w art. 59 a) ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, dopuszczające możliwość nałożenia kary bez względu na "charakter" stwierdzonych nieprawidłowości, poparte przywołanym w nim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 712/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), uznano zatem za błędne.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wyraził natomiast pogląd, iż stwierdzone nieprawidłowości stanowiły "istotne odstępstwo" od projektu budowlanego, powodując zmianę zagospodarowania terenu. Rozważania w tym zakresie ograniczył wszakże do opinii, iż inwestor "wykonując schody terenowe wykroczył poza obszar pochylni w związku z czym zmienił sposób zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...]."

Kwestia charakteru dokonanego przez inwestora odstępstwa, wymagała zaś gruntownej analizy i oceny w odniesieniu do całokształtu inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane formułują katalog odstępstw w formie negatywnej w art. 36 a) ust. 5 ustawy statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

To, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36 a) ust. 1 ustawy, zależy od okoliczności danej sprawy. Jednym z czynników, decydujących o kwalifikacji istotnego odstępstwa jest zaś charakter inwestycji. (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Newiadomskiego. Warszawa 2006, str. 436).

W rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmowała budowę cmentarza grzebalnego komunalnego – obiekt kat VI oraz pawilonu sanitarnego i pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą. W ramach inwestycji zaprojektowano pawilon handlowy dla obsługi cmentarza, budynek sanitarno – techniczny obsługujący cmentarz, utwardzone ciągi piesze, place i miejsca postojowe (parkingi), punkty czerpalne wody, grobowce rodzinne murowane, miejsce do pochówku urn, odwodnienie terenu i ogrodzenie terenu (projekt zagospodarowania terenu k.4, k.10).

Podczas obowiązkowej kontroli w dniu 10 grudnia 2012r. ustalono, iż "lokalizacja obiektu jest zgodna z projektem zagospodarowania działki, jednakże dodatkowo wykonano schody zewnętrzne do pawilonu od strony parkingu, nieobjęte projektem (...)", zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W toku postępowania inwestor, opierając się na stanowisku projektanta wyjaśniał, iż w trakcie realizowania inwestycji wykonane zostały schody terenowe, nie zaś schody do obiektu handlowego. Do obiektu handlowego prowadzi bowiem ciąg pieszy wraz z pochylnią, umożliwiającą dostęp osobom niepełnosprawnym. Wykonanie schodów (pomiędzy parkingiem a owym ciągiem pieszym) podyktowane było przyczynami ekonomicznymi oraz względami bezpieczeństwa użytkowników. Schody terenowe powstały w wyniku ukształtowania terenu, ponieważ zaś ich wysokość w najwyższym miejscu nie przekracza 0,5 m nie było konieczności wykonywania pochwytów, barierek, balustrad. Ich wykonanie nie miało również wpływu na zagospodarowanie terenu, bowiem powierzchnia ta w projekcie zagospodarowania przeznaczona była do utwardzenia (miała stanowić pochylnię).

W ocenie Sądu okoliczności te wskazują, iż dokonane odstępstwo prawidłowo zostało przez projektanta zakwalifikowane jako nieistotne, w rozumieniu art. 36 a) ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie dotyczy bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zakres projektu zagospodarowania, określony został w przepisach § 7 ust. 1 i 8 obowiązującego w dacie wydawania decyzji pozwoleniowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Uwzględniał on konieczne dane, wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego.

Wykonanie zatem schodów terenowych (1- 4 stopni o wysokości do 0,48 m) w obszarze przewidzianym do utwardzenia, położonym pomiędzy parkingiem a chodnikiem przy budynku handlowym, nie zmieniło sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ nie wpłynęło na zmianę powierzchni utwardzonej (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia), nie zmieniło także rzędnych wysokościowych posadowienia budynku względem podłoża – chodnika (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż wykonane stopnie nie stanowią schodów do budynku handlowego, do którego prowadzi chodnik, przystosowany do poruszania się po nim osób niepełnosprawnych, tworząc jedynie element kształtujący utwardzenie terenu pomiędzy parkingiem a chodnikiem.

Z tej przyczyny, opierając się na zaprezentowanej powyżej wykładni przepisu 59 f) ust. 1, w zw. z art. 59 a) ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznano, iż brak było podstaw do nałożenia na inwestora kary w trybie przywołanego przepisu. Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia prawidłowości jej kalkulacji, związana z zastosowaniem nieprawidłowej kategorii obiektu, ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne. Godzi się wszakże wskazać, że i w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego jest wadliwe. Przedmiotowe schody nie stanowią bowiem części (elementu) budynku handlowego. Naliczenie kary z odwołaniem się do kategorii tego obiektu było zatem i z tego powodu nieprawidłowe.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do daty jego uprawomocnienia.

W oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.

a.bł.