I OSK 244/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 595/11, oddalił skargi M. S., S. S., K. K. oraz J. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Jak wskazano w uzasadnieniu tegoż wyroku, Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w punkcie 1 zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek: nr [...] o pow. 28,4896 ha i nr [...] o pow. 2,6817 ha, położonych w M. gm. W. W., objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. M. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie, a Gminą W. W. oraz umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą W. W., a spółką pod firmą "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, natomiast w punkcie 2, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., wezwał S. S., M. S., K. K. oraz J. M. do wystąpienia w terminie do dnia 14 stycznia 2011 r. do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności wyżej wymienionych umów i określił, iż dowód wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy doręczyć do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krakowie w terminie do 31 stycznia 2011 r.

Zażalenie na to postanowienie Starosty Krakowskiego wniósł J. M., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne, które uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ma wpływ na wynik toczącego się postępowania, a także naruszenie art. 100 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zobowiązanie stron do wystąpienia z pozwem do sądu powszechnego o ustalenie ważności umów, w sytuacji kiedy nie zachodzi taka konieczność, i tym samym do podejmowania działań niezgodnych z prawem i zasadami współżycia społecznego, narażając strony na niewspółmierne koszty postępowania sądowego w stosunku do dochodzonych przed organem administracyjnym praw. W konsekwencji tego narażenie strony na wieloletnie procesy sądowe i przez to nierozpoznanie sprawy objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek przez wiele lat. J. M. podniósł także naruszenie art. 12 w związku z art. 35 K.p.a. polegające na przewlekłym załatwianiu sprawy i podjęciu dopiero po 10 miesiącach rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym. Z kolei zażalenie na pkt 2 postanowienia Starosty Krakowskiego złożyli M. S., S. S. i K. K., nie zgadzając się z nałożonym na nich obowiązkiem wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o unieważnienie wskazanych wyżej umów sprzedaży.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonego postanowienia Starosty Krakowskiego oraz uchylił zaskarżony pkt 2 tego postanowienia i w tym zakresie orzekł o wezwaniu wnioskodawców – S. S., M. S., K. K. oraz J. M., do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty postanowienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych umów. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko Starosty Krakowskiego, iż stwierdzenie przez właściwy sąd powszechny nieważności umów przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości przesądzi o tym, iż czynność prawna polegająca na sprzedaży wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie wywołała żadnych skutków prawnych objętych wolą stron. Wojewoda podkreślił, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka zwrotu powstała w wyniku zawarcia przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie, a Gminą W. W. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2005 r., Rep. A Nr [...], a także w wyniku zawartej w dniu [...] września 2007 r., Rep. A. nr [...], w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży pomiędzy Gminą W. W., a spółką pod firmą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Aktualnie zatem nieruchomości wchodzące w skład działek nr [...] i nr [...], stanowią własność tej spółki, a nie Skarbu Państwa. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczył, iż w przypadku gdy w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do regulacji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 K.p.a. Natomiast odnośnie terminu, w którym Starosta Krakowski zobowiązał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem, Wojewoda uznał go za zbyt krótki i stwierdził, że wyznaczenie terminu trzymiesięcznego umożliwi wnioskodawcom przygotowanie stosownych i kompletnych dokumentów, które zostaną złożone do sądu wraz z powództwem, co w konsekwencji doprowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 8 K.p.a.

Skargi na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego wnieśli J. M. oraz M. S., S. S. i K. K. Skarżący podnieśli, że w ich ocenie organy nie wykazały, iż w sprawie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu pojawienia się zagadnienia wstępnego. Ponadto zarzucili, iż organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób prawidłowy swojego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 15 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć sprawy ze skarg J. M. oraz M. S., S. S. i K. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem opisanym na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał te skargi za niezasadne. W jego ocenie w sprawie istniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ustalenia ważności wspomnianych wyżej umów przez sąd powszechny, przy czym interes prawny do wystąpienia do właściwego sądu mają jedynie skarżący. W takiej sytuacji organ prawidłowo zawiesił postępowanie i zobowiązał wnioskujących o zwrot nieruchomości do złożenia pozwu w określonym terminie do właściwego sądu. W przekonaniu tego Sądu brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem w sprawie zaszły wszelkie uregulowane w nim przesłanki. Kwestia ważności umów z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] września 2007 r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu przepisów K.p.a. Albowiem w sytuacji, gdy wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej uzależnione jest w sposób bezpośredni od doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, który umożliwi prawidłowe rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym, uzasadnione i konieczne jest skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie wstępne, skutkujące zawieszeniem postępowania administracyjnego, powstało w kontrolowanym postępowaniu z chwilą ustalenia wcześniejszego zawarcia umów przenoszących własność na osobę trzecią, które uniemożliwiają zwrot nieruchomości. Ewentualne wzruszenie tych umów może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż nie należy do właściwości tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych. Organ administracji nie może samodzielnie rozstrzygnąć tego zagadnienia prejudycjalnego i w konsekwencji stwierdzić, że Skarb Państwa w dalszym ciągu pozostaje właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, z pominięciem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko zajęte przez organy wypowiadające się w sprawie. Zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w istocie korzystne dla skarżących, ponieważ daje im możliwość zniweczenia skutków prawnych umów, na mocy których wywłaszczone nieruchomości stały się własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dopóki zaś skutki tych umów trwają organ orzekający nie może wydać decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, nawet w przypadku, gdy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, przedstawiając w nich istotne ustalenia faktyczne oraz mające zastosowanie przepisy prawa. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej M. S. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia prejudykatu nie pozwala na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, bądź poprzez błędne zobowiązanie skarżącego do podjęcia działań w celu rozstrzygnięcia prejudykatu. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie wskazanego w petitum skargi kasacyjne zarzutu, skarżący przytoczył obszerny fragment orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 384/11, nadto wskazał dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł również, iż wniesienie sprawy do sądu powszechnego wiąże się z koniecznością zapłaty kosztów tego postępowania, których nie jest w stanie ponieść. W ocenie skarżącego organ może w trybie art. 100 § 1 wezwać gminę do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia wstępnego, bo niewątpliwie przysługuje jej interes prawny do wniesienia pozwu o unieważnienie umów sprzedaży przed sąd powszechny. Alternatywnie, skarżący zakwestionował uznanie przez Sąd, że zawieszenie postępowania w efekcie uznania kwestii nieważności umów przenoszących własność za prejudykat jest konieczne do wydania decyzji organu I instancji. Założenie a priori, zarówno organów administracji I i II instancji, jak i Sądu I instancji, iż dla wydania decyzji koniecznym jest powrót prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy gminy, nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach ustawowych. Przeciwne założenie, tj. możliwość wydania decyzji przez organ niebędący właścicielem nieruchomości, pozwala na wydanie przez organ decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości z pominięciem konieczności zawieszenia postępowania i rozstrzygnięcia prejudykatu. Tej treści decyzja umożliwiłaby skarżącemu dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez J. M. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne obligujące organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia do czasu rozstrzygnięcia go przez sąd powszechny, podczas gdy takie zagadnienie nie występuje,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 101 (winno być 100) § 1 K.p.a. polegającego na zobowiązaniu stron do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas gdy to organ administracji powinien podjąć czynności zmierzające do doprowadzenia do stanu, w którym zwrot wywłaszczonych nieruchomości byłby możliwy,

3) art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku definicji "zagadnienia wstępnego" brakuje istotnej w niniejszej sprawie przesłanki, a mianowicie bezwzględnej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a możliwością rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zupełnie pominął kluczowy element wyżej wymienionej definicji, a mianowicie to, iż od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej - jakiejkolwiek, nie zaś wyłącznie pozytywnej dla strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niezasadnie przyjął, iż uprzednie rozstrzygniecie przez sąd powszechny kwestii ważności zawartych umów sprzedaży nieruchomości stanowi "zagadnienie wstępne", od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy możliwość wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, zwłaszcza że sam organ w toczącym się postępowaniu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zawartych umów nie uznawał za przeszkodę do wydania decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżący wskazał również, że nałożony na strony zaskarżonym postanowieniem obowiązek wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o "ustalenie ważności" zawartych umów sprzedaży przedmiotowych nieruchomości narazi je na poniesienie wysokich kosztów i w żaden sposób nie wpłynie na możliwość wydania pozytywnej dla strony niniejszego postępowania decyzji, a co więcej - stanowi przeniesie na strony postępowania obowiązków należących do organów administracji. Bezsporny stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje, że do przeniesienia własności przedmiotowych nieruchomości doszło z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego niewątpliwie można dopatrzeć się tutaj uchybień w działalności administracji, co jednakże, zgodnie z powszechnie aprobowanym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie stanowiskiem nie wpływa na ważność tak zawartych umów. Nałożenie na strony obowiązku sanowania uchybień w działaniach organów administracji poprzez zobowiązanie ich do wystąpienia na drogę postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zawartych umów sprzedaży nieruchomości pozostaje w sprzeczności z powołanym art. 101 § 1 K.p.a., albowiem zdaniem skarżącego nie będzie prowadzić do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W toku rozprawy kasacyjnej pełnomocnik J. M. podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze kasacyjnej, zaś uczestniczka postępowania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w Warszawie, postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, poparła zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej J. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Skarga kasacyjna M. S. jest wadliwa konstrukcyjnie, gdyż prezentuje zarzuty w ramach obu podstaw łącznie, nie rozdzielając ich, co utrudnia ich kwalifikację. Poza tym zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania upatruje w uchybieniach przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, nie wiążąc ich z jakimkolwiek przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem przepisy tegoż kodeksu nie miały zastosowania w sprawie, gdyż stosują je wyłącznie organy administracyjne. Sądy administracyjne natomiast procedują na podstawie przywołanej wyżej ustawy. Takie sformułowanie zarzutów wyklucza możliwość oceny zasadności tej podstawy kasacyjnej. W konsekwencji czego jedynym zarzutem podniesionym w tej skardze wymagającym rozważenia był zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, precyzując uprawnione podmioty, właściwy organ i obowiązek zwrotu odszkodowania. Przepis ten w sprawie nie miał zastosowania, gdyż jej przedmiotem jest zawieszenie postępowania w sprawie zwrotowej, które następuje na mocy przepisu procesowego, choć nie można nie dostrzec pewnego związku pomiędzy nim a przesłankami zwrotowymi, które jednakowoż są uregulowane w art. 137 tej ustawy. Dowodząc jego naruszenia, skarżący w istocie podważa zasadność zawieszenia postępowania z powodu nietrafnego obciążenia go kosztami procesu, niedostrzeżenia legitymacji gminy przed sądem powszechnym i możliwości wydania decyzji w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Te okoliczności zostaną omówione poniżej, jako że łączą się z zarzutami sformułowanymi w drugiej skardze kasacyjnej. W tym miejscu godzi się tylko podkreślić, że obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uznał znaczenia dla niniejszej sprawy orzeczeń powołanych przez skarżącego, zwłaszcza że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11.

Skarga kasacyjna J. M. okazała się chybiona, bowiem słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte w sprawie przez organy obu instancji, przeto oddalając skargę nie naruszył przede wszystkim art. 151 P.p.s.a. Poza sporem jest, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może nastąpić wówczas m.in., gdy nie należy ona do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a tak jest w niniejszej sprawie, w której własność nieruchomości objętych wnioskiem przeniesiono na inne podmioty, i to w toku postępowania zwrotowego. A przecież skoro skarżący złożyli wniosek w tym kierunku, to należy odczytać jako ich zamiar uzyskanie zwrotu nieruchomości. W istocie zatem zawieszenie postępowania do czasu uzyskania wyroku ustalającego nieważność umów mogłoby być uznane za korzystne dla wnioskodawców. Rzecz jasna ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny zasadności zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo nie należy do jego znamion. Chodzi w nim o przeszkodę tamującą możliwość załatwienia sprawy, bez względu na treść i formę orzeczenia kończącego, wszak nie można jej tracić z pola widzenia (p. art. 7 k.p.a.). Przy tym reguły procesowe mogą doznać ograniczeń czy modyfikacji w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ zasadnie dążył do uwzględnienia słusznego interesu stron w tym postępowaniu, umożliwiając skarżącym ukształtowanie stanu faktycznego w taki sposób, aby możliwe było rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w jednoznacznych okolicznościach i po usunięciu dostrzeżonej przeszkody. Natomiast zagadnienie spełnienia przesłanek zwrotowych uregulowanych w art. 137 przywołanej wyżej ustawy jest innym zagadnieniem, niepodlegającym tu rozważaniu. W tym też miejscu wypadnie zwrócić uwagę, że jeżeli skarżący nie mają zamiaru dochodzić wskazanego roszczenia na drodze sądowej, wówczas po bezskutecznym upływie zakreślonego ku temu terminu, organ wyda decyzję merytoryczną w takim stanie faktycznym, jaki istnieje w dacie orzekania. Zawieszenie postępowania jest uzależnione od prowadzenia sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania zwrotowego do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności umów usuwających przedmiotową nieruchomość spod władania Skarbu Państwa lub gminy orzecznictwo traktuje jako zasadne (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 1994 r., sygn. akt IV SA 1128/93, Prok. I Pr. Z 1995 r., nr 1, poz. 50, 14 marca 1994 r., sygn. akt IV SA 1949/92, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 43, 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 420/09, LEX 595371, 17 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2245/00, nie publ.). Konkludując, szczególne okoliczności sprawy uzasadniały zawieszenie postępowania, aby umożliwić prawidłowe rozpatrzenie żądania bez przeszkód powstałych w jego toku. Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 li. c P.p.s.a.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż zasadnie Sąd meriti uznał trafność zobowiązania skarżących do złożenia pozwu o ustalenie nieważności umów dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Co prawda w judykaturze funkcjonują poglądy o istnieniu w takiej sytuacji legitymacji gminy w sprawie przed sądem powszechnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 704/11, LEX 1104280), wszak obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa, że nie mogą one skutkować nałożeniem na gminę obowiązku z art. 100 § 1 k.p.a. Przede wszystkim z tego powodu, że brak jest sankcji wymuszających działanie gminy w tym kierunku, podczas gdy trudno wymagać od gminy będącej strony umowy przenoszącej własność nieruchomości, aby wystąpiła z takiej treści pozwem. Odnosząc się do dalszych zarzutów, godzi się wyjaśnić, że fakt ewentualnego naruszenia prawa w tej materii będzie dopiero badany przez sąd powszechny, stąd trudno twierdzić, że organ gminy zawierając umowę przenoszącą własność go się dopuścił. Brak środków na pokrycie kosztów postępowania nie jest przesłanką omawianego przepisu, stąd nie może prowadzić do odstąpienia od zawieszenia postępowania i owego zobowiązania. Poza tym przepisy postępowania cywilnego przewidują możliwość zwolnienia od tych kosztów. Na marginesie wypada dodać, że decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości zdaje się nie rodzić prawa do odszkodowania. Nadto, że przesłanki zwrotowe na tym etapie postępowania nie podlegają badaniu, stąd nie można zasadnie stwierdzić, czy dojdzie do zwrotu nieruchomości czy nie, podobnie jak nie sposób przewidzieć skutku powództwa o ustalenie nieważności umów. Nie ma też znaczenia, że w sprawie zobowiązano do złożenia pozwu o ustalenie nieważności umów, podczas gdy przenosiły one własność nieruchomości nie tylko objętych żądaniem zwrotu.

Z tych przyczyn skargi kasacyjne okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

1