II SA/Kr 444/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2012 r. sygn. [...] ustalił na wniosek S.K. warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego o nazwie "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wbudowaną stacją trafo i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] w K. , budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , budowa wjazdu pożarowego na działkę nr [...] obr. [...] t.j. ul.[...], budowa infrastruktury technicznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] i przebudową kolidującej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. j.w. i działce [...] obr.[...] ".

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zostało ustalone w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. M.P. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów nr [...] . W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Organ l instancji ustosunkował się także do uwag wnoszonych przez strony i inne podmioty w toku postępowania.

Od decyzji tej odwołanie złożyła M.S. uzasadniając swoją legitymację do wniesienia środka odwoławczego oraz zarzucając wadliwość analizy, która w odnosi się w sposób wybiórczy do niektórych działek obszaru analizowanego, wadliwe ustalenie linii zabudowy przez wyznaczenie jej na zasadzie odstępstwa od zasad ogólnych bez uzasadnienia, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, obliczonego w oparciu o niektóre działki z obszaru analizowanego, bez wskazania szczegółowego obliczenia, gdy obliczenia, których dokonała odwołująca wskazują że powinien on być znacznie niższy. Nadto szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o wyjątek od zasady, iż jest to średnia z obszaru analizowanego jednak bez wskazania uzasadnienia. Analogiczne zarzuty dotyczą sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wg odwołującej brak precyzyjnego określenia warunków wynikających z przepisów szczególnych w zakresie ochrony wód, ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym sylwety miasta, w zakresie obsługi komunikacyjnej, brak dostatecznego zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Ponadto występują rozbieżności terminologiczne w kontekście strefy i zabudowy śródmiejskiej

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...], na podstawie art. 28 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647) oraz na podstawie § 3 do § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołująca posiada wyodrębniony lokal nr [...] w bloku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...], którego okna wychodzą na teren planowanej inwestycji. Zarząd nieruchomością wspólną jako zarząd powierzony na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] ". Jednak okoliczność, że członków spółdzielni w zakresie dotyczącym nieruchomości wspólnej reprezentuje spółdzielnia nie wyklucza i nie może stanąć na przeszkodzie legitymacji procesowej właścicieli lokali odrębnych (stanowiących samodzielny przedmiot prawa własności, a zatem nie mieszczących się w pojęciu nieruchomości wspólnej, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), o ile wykażą oni, że planowane zamierzenie inwestycyjne wpłynie na korzystanie z konkretnego lokalu mieszkalnego. W ocenie Kolegium odwołująca wykazała w sposób dostateczny swój interes prawny. Jeśli planowane zamierzenie inwestycyjne wpływa na korzystanie z odrębnej własności lokalu, to w tym zakresie właściciel wyodrębnionego lokalu posiada własny, indywidualny interes prawny wywodzący się z norm prawa cywilnego dotyczących prawa własności. Zgodnie z orzecznictwem sądowym stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem nieruchomości (wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1505/07). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "oddziaływania" należy rozumieć szeroko jako oddziaływanie także faktyczne polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowanie nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianie nasłonecznienia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2006 r., sygn. SA/Po 394/06). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem o dużej uciążliwości, bowiem ma to być wielokondygnacyjny budynek wielorodzinny wraz z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym, a zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego na taką skalę spowoduje pogorszenie komfortu życia właścicieli lokali mieszkalnych w bloku przy ul. [...] właśnie z uwagi na skalę przedsięwzięcia: znacząco wzrośnie liczba samochodów, pogorszeniu ulegnie jakość powietrza, wzrośnie emisja spalin, poziom hałasu związany z funkcjonowaniem nowego zamierzenia inwestycyjnego (choćby z ruchem wjeżdżających i parkujących samochodów). Stąd argument właściciela lokalu nieruchomości sąsiedniej, że planowane zamierzenie inwestycyjne przyczyni się do pogorszenia jakości powietrza w okolicy oraz utrudni korzystanie ż lokalu (np. parkowanie, dojazd do parkingu z powodu wzrostu natężenia ruchu, a co za tym idzie dostanie się do własnego lokalu mieszkalnego, zacienienie przez znacznie wyższy budynek w bardzo bliskim sąsiedztwie) uznać należy za mieszczące się w pojęciu "oddziaływania" zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na korzystanie ze stanowiącego jego własność lokalu mieszkalnego, niezależnie od wpływu zamierzenia inwestycyjnego na części nieruchomości wspólnej znajdującej się w zarządzie Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]". Decyzja ustalająca warunki zabudowy, determinująca wskaźniki i parametry (linię zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu) inwestycji wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej. W tym właśnie fakcie należy upatrywać konieczności ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich już na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Skoro w przedmiotowej sprawie legitymacja procesowa służy spółdzielni mieszkaniowej, jako zarządzającej nieruchomością wspólną położoną przy ul. [...] a zatem stwierdzono oddziaływanie w/w inwestycji na tą nieruchomość, to fakt ten uprawdopodabnia oddziaływanie inwestycji na prawo własności odrębnych lokali wyodrębnionych w budynku zarządzanym przez spółdzielnię. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż organ l instancji naruszył art. 28 kpa, z uwagi na brak dopuszczenia M.S. do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Nadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo zbadał, występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, podane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r, winny być przestrzegane i zrealizowane. W przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dnia 8 czerwca 2012 r. przez osobę uprawnioną Panią mgr inż. arch. M.P. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że za podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto front działki przylegający od strony ul. [...] o szerokości 60 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 180 m. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalającego na kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy, są to m.in. działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...]. . Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w analizie wskazano, że linie zabudowy w obszarze analizowanym kształtują się różnorodnie. Po zachodniej stronie ul.[...] linia zabudowy jest jednorodna z niewielkim uskokiem na styku działek [...] ,[...] . Linię tą wyznacza ciąg zabudowy zwartej , usytuowanej w granicy działki drogowej oraz w dużym do niej zbliżeniu. Z kolei wzdłuż ul. [...] , po stronie terenu inwestycji, linia zabudowy przebiega tworząc nieregularne uskoki. Budynki są usytuowane w odległości od zbliżenia do granicy z działka drogową do ok. 11 m od granicy działki drogowej, przy czym budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji charakteryzują się tym, że usytuowane są pod tym samym kątem w stosunku do przebiegu ul. [...] (mają taką samą orientację względem tron świata) i w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że zasadne jest kontynuowanie tej tendencji. W konsekwencji opisanego układu linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczono dwie linie zabudowy: od strony ul. [...] wyznaczono tą linię na przedłużeniu linii elewacji frontowych budynków usytuowanych na działkach nr [...] ,[...] , co odpowiada brzmieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczono także druga linię zabudowy od strony ul. [...] na przedłużeniu linii elewacji rontowej budynku usytuowanego na działce [...] (jego części najbardziej cofniętej w głąb działki). Takie wyznaczenie linii zabudowy od ul. [...] pozwolić ma na zaakcentowanie narożnika skrzyżowania ulic [...] i [...] . W ocenie Kolegium organ l instancji nie uzasadnił jednak w sposób wystarczający odstępstwa od zasad kształtowania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1 do 3 rozporządzenia w odniesieniu do ul. [...]. Linia zabudowy przy ul.[...] rzeczywiście jest niejednorodna i tworzy nieregularne uskoki. Nie wynika jednak z analizy dlaczego pominięto w kształtowaniu linii zabudowy linię zabudowy na działce nr [...] oraz dlaczego okolicznością uzasadniającą wskazane ukształtowanie linii zabudowy ma być zaakcentowanie narożnika skrzyżowania ulic. W miejscu planowanego zamierzenia pojawienie się budynku o dużych gabarytach na rogu ul. [...] i ul. [...] nie koresponduje z w/w wytycznymi. Budynek ten sprawia wrażenie przytłaczającego. Mając na względzie parametry i wskaźniki dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wywoła ono podobny efekt. A to, w ocenie Kolegium, wymaga wykazania, że z punktu widzenia uwarunkowań kształtowania ładu przestrzennego wynikających z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaakcentowanie w taki sposób narożnika u zbiegu ulic jest pożądane. Tym samym wyznaczając linię zabudowy od strony ul. [...] w ocenie tut. Kolegium organ l instancji nie uzasadnił należycie zasad kształtowania tej linii zabudowy, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, co jest istotne zwłaszcza, że linia ta miałaby być ukształtowana na zasadzie wyjątku od zasad ogólnych. Zabrakło wskazania dlaczego istnieje potrzeba zaakcentowania narożnika zbiegu ul. [...] i [...] .

Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 50 % do 55 % na zasadzie wyjątku od § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W analizie wskazano, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i waha się w przedziale od 15 % (dz. [...]) do ok. 94 % (dz. [...]). Średni wskaźnik wynosi 50 %. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji t.j działka nr [...] i [...] zabudowane są odpowiednio w 57 % i 50 %. Dla planowanej inwestycji przyjęto jako maksymalny wskaźnik zabudowy wskaźnik na poziomie 55 %, jako zbliżony do średniej w obszarze, a jego podniesienie uzasadnia fakt, że zwykle działki narożne mają wysoki wskaźnik. W zaskarżonej decyzji, w warunkach zabudowy, załącznik nr 3, jako wartość minimalną przyjęto średnią wartość wskaźnika w obszarze t.j. 50 %. W ocenie Kolegium organ l instancji nie uzasadnił należycie powodów, dla których wskaźnik miałby być wyznaczony w powyższym przedziale. Wysoki wskaźnik zabudowy narożnej u zbiegu ulic na działce nr [...] do której odwołano się w analizie w istocie ma miejsce, ale idzie to w parze z budynkiem znacznie niższym, a to z kolei wiąże się z innym efektem w układzie przestrzennym, t.j. brakiem efektu przytłoczenia na rogu ulic. Przy dużej intensywności wskaźnika zabudowy, ale znacznie odmiennym parametrze wysokości, uzyskujemy diametralnie inny efekt przestrzenny. Dlatego w ocenie Kolegium wskazanie działki nr [...] o wskaźniku intensywności 94 %, ale wysokości zabudowy 20 m, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla podniesienia o 5 % (dlaczego o 5 % a nie np. o 3 lub 10 %) wskaźnika dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego o wysokości zamierzonej 33.5 m.

Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 32 m do 56 m. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że budynki wolnostojące mają szerokość elewacji frontowej w przedziale od ok. 17 m do 69 m. Budynek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (dz. [...]) ma szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ok. 55 m. W obszarze analizowanym występują także, jak wskazano w analizie, ciągi zabudowy pierzejowej, a ciągi budynków w zabudowie pierzejowej mieszczą siew przedziale od około 7 m (dz. [...]) do około 32 m (dz. [...]). występują w zróżnicowanych ciągach od około 40 m do ok. 110 m. Średnia wartość parametru w obszarze analizowanym wynosi 32 m. W zaskarżonej decyzji, w warunkach zabudowy, załącznik nr 3, wskazano, że mając na względzie to, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występują budynki wolnostojące o bardzo wydłużonych elewacjach oraz długie ciągi zabudowy pierzejowej dla planowanej inwestycji można ustalić zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jako maksymalną można przyjąć szerokość wnioskowaną przez Inwestora t.j. 56 m. Wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być wskazane w sposób, konkretny, ewentualnie dopuszcza się podanie wskaźników i parametrów nowej zabudowy w przedziale "od-do" .W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w przedziale od 32 m do 56 m. W ocenie Kolegium wskaźnik ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Rozpiętość przedziału, która wynosi 24 m, powoduje, iż wyznaczone w przedziale parametr przestaje w istocie być parametrem wyznaczonym w sposób konkretny. Nie można uznać, że taka rozpiętość jest uzasadniona np. względami technologicznymi, bowiem w istocie zmienia ona dość zasadniczo skalę przedsięwzięcia. Ponadto o ile w analizie urbanistyczno-architektonicznej znajduje się materiał pozwalający na zweryfikowanie występujących w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika intensywności zabudowy, to brak jest danych pozwalających na zweryfikowanie średniego wskaźnika elewacji frontowej.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - krawędzi attyki ustalono w przedziale od 32-33.5 m, w południowo-zachodniej części terenu inwestycji, za zabudową frontową przewiduje się wysokość 8.5. m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że wysokość górnej krawędzi budynków występujących w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i mieści się w przedziale od ok. 4.5. m do ok. 35.5 m. Budynek w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na działce nr [...] ma wysokość elewacji frontowej 33.5 m. Budynek na działce [...] ma wysokość elewacji frontowej 16. 5 m (maksymalny gabaryt wysokościowy -wysokość użytkowego poddasza wynosi 20 m). W obszarze analizowanym występuje kilka budynków (sześć), których wysokość wynosi 33.5 -34 m czy nawet 37 m (zbieg ul. [..] i [...] ). W analizie wskazano, że ilościowo przeważa zabudowa4- i 5 kondygnacyjna o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 16 m do 20 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w załączniku nr 3 ustalającym warunki zabudowy wskazano, że z uwagi na narożne położenie terenu inwestycji uzasadnione jest usytuowanie budynku wysokiego bowiem w obszarze analizowanym w taki właśnie sposób są akcentowane narożniki ulic. Wskazano również, że z przestrzennego punktu widzenia bardziej uzasadnione jest nawiązanie do budynku na działce [...] niż na działce [...] ponieważ zabudowa frontowa na terenie działki [...] będzie równa wysokości budynku zlokalizowanego bezpośrednio za nią, a w perspektywie ul.[...], do której przebiega teren inwestycji powtórzony będzie rytm budynków o wyrównanej wysokości 33.5 m (budynki takie występują na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ). W ocenie Kolegium wnioski, jakie wyciągnięto z analizy w przedmiocie ustalenia parametru wysokości nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, t.j. nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Podkreślono także w analizie, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa niższa 4-5 kondygnacyjna. Bardzo dobrze zagospodarowanie przestrzenne w obszarze analizowanym ilustruje załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wynika z niego, że na budynki o wysokości powyżej 30 m występują wyjątkowo w obszarze analizowanym i maja charakter punktowy. Cały obszar analizowany charakteryzuje się zabudową niższą oscylującą wokół wartości 20 m. Z uwagi na wymóg kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyjaśnić, czy wprowadzenie kolejnego budynku o wyjątkowych dla obszaru analizowanego gabarytach mieści się w pojęciu kontynuacji. Nie jest także jasne uzasadnienie dla wprowadzenia tego typu obiektu uzasadnienie w postaci konieczności zaakcentowania narożników. Zważywszy na sąsiedztwo budynku na działce nr [...] mamy do czynienia z "podwójnym" zaakcentowaniem okolic zbiegu ul.[...] i [...] . W bezpośrednim sąsiedztwie, po obu stronach ul. [...] z której obywa się wjazd na teren inwestycji, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, dominuje zabudowa niższa. Tam, gdzie narożniki są akcentowane zabudową wysoką, idzie to w parze z odmiennie ukształtowanymi innymi wskaźnikami. Tak np. u zbiegu ul.[...] i [...] jest w istocie budynek o wysokości 34/37 m, ale teren działki [...] charakteryzuje się niskim wskaźnikiem intensywności zabudowy (36 %). Z kolei działka narożna nr [...] charakteryzuje się dużym wskaźnikiem intensywności zabudowy (94%), ale niższym parametrem wysokości. Tymczasem planowane zamierzenie inwestycyjne charakteryzuje się stosunkowo wysokim wskaźnikiem intensywności zabudowy (50-55 %) oraz znaczną wysokością (32-33.5 m), a efekt potęguje obecność w sąsiedztwie budynku o podobnych parametrach (wysokość 33.5 m oraz wskaźnik intensywności zabudowy 57 %). W kontekście art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wymogu warunku kontynuacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także mając na względzie ochronę interesów osób trzecich (właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych położonych na działce nr [...] ) wnioski takie nie są w ocenie Kolegium należycie uzasadnione w świetle art. 7 kpa w kontekście wyważenia słusznego interesu indywidualnego oraz interesu ogólnego (społecznego).

W świetle § 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii, z przewagą jednak dachów płaskich w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego w zaskarżonej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalono dach płaski, co odpowiada § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ponadto wątpliwości Kolegium wzbudziła okoliczność, czy sąsiedztwo dwóch budynków o dużych gabarytach a działkach [...] i [...] w istocie nie będzie oznaczało stworzenia dominanty w zagospodarowaniu przestrzennym i czy w związku z tym działką, która jest punktem odniesienia dla parametru wysokości nie powinna być działka nr [...] . W ocenie Kolegium istnieje różnica między zaakcentowaniem narożnika ulic, a zdominowaniem przestrzeni u zbiegu ulic budynkami ,o gabarytach, które należą do wyjątkowych w obszarze analizowanym. W sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej sprowadza się do dosłownego powtórzenia treści analizy urbanistyczno-architektonicznej powstają wątpliwości, czy doszło do oceny materiału rodowodowego zgromadzonego w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S.K. , zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego: art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez brak umorzenia postępowania odwoławczego pomimo zaistnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych ze wzglądu na wniesienie odwołania przez osobę, której nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieuzasadnione zakwestionowanie sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu l instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych.

W ocenie skarżącego to spółdzielnia mieszkaniowa reprezentuje także właścicieli odrębnych lokali zlokalizowanych na tej nieruchomości. M.S. , której odwołanie SKO w K. rozpatrzyło powinno zostać uznane za niedopuszczalne z uwagi na brak przymiotu strony postępowania, bowiem M.S, przysługuje wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ocenie skarżącego organ l instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy oraz parametry i wskaźniki nowej zabudowy. W szczególności w ocenie skarżącego wyznaczenie parametru szerokości nowej zabudowy od minimalnej do maksymalnej (t.j. od 32 do 56 m) czyni zadość wymogom wyznaczenia tego parametru w sposób konkretny. Linię zabudowy od strony ulicy [...] wyznaczono przy tym na przedłużeniu elewacji frontowej budynku na działce nr [...] (jego najbardziej cofniętej w głębi działki części). W treści załącznika wskazano, że takie wyznaczenie linii zabudowy "pozwoli na kontynuację równoległego układu elewacji budynków zlokalizowanych przy tym fragmencie ul. [...] a jednocześnie umożliwi maksymalne zbliżenie planowanego budynku do ulicy przez co zostanie zaakcentowany narożnik skrzyżowania ulicy [...] i [...] . Zdaniem skarżącego w sposób prawidłowy został wyznaczony przez Prezydenta także wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W wystarczający sposób zostało także uzasadnione określenie przedmiotowego wskaźnika. W załączniku nr 3 organ przywołał wskaźnik minimalny, maksymalny oraz średni dla terenu objętego zakresem analizy architektoniczne -urbanistycznej. Ponadto, dokonując analizy stanu faktycznego oraz mając na uwadze narożne usytuowanie terenu inwestycji w pełni zasadne było wyznaczenie omawianego wskaźnika na poziomie nieznacznie wyższym od średniego określonego dla całego obszaru analizowanego. Z treści decyzji jednoznacznie przy tym wynika, że uzasadnieniem dla takiego a nie innego wyznaczenia wskaźnika zabudowy było narożne usytuowanie terenu inwestycji i przyjęta w tym zakresie przez autorkę opracowania zasadność zaakcentowania zabudowy na tym terenie poprzez wyznaczenie odpowiednich parametrów zabudowy. Nadto prawidłowo został wyznaczony parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a organ I instancji zawarł odpowiednie uzasadnienie dla tego parametru, odnoszące się do narożnego usytuowania terenu inwestycji.

Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji, że organ II instancji upatruje naruszeń prawa w naruszeniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie skarżącego decyzja organu II instancji nie została należycie uzasadniona oraz naruszono zasady ogólne kpa, w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi skarżony organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż skarżony organ prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W toczącym się postępowaniu za stronę z powodu zarządu nieruchomością sąsiednią do inwestycji, której okna wychodzą na plac inwestycji, położoną przy ul. [...] - tj. bloku mieszkalnego, uznano Zjednoczoną Spółdzielnię Budowlano- Mieszkaniową "[...]". Z racji tej niezasadne jest pominięcie M.S. jako właścicielki odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] w tej nieruchomości i ograniczenie się do przyjęcia przez organ I instancji, że wystarczająca jest reprezentacja właścicieli odrębnych lokali przez spółdzielnię mieszkaniową w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119 poz. 1116 ze zm.), jako podmiot zarządzający. Przepis ten dotyczy bowiem zarządu nieruchomością wspólną, a sporna w niniejszej sprawie kwestia oddziaływania inwestycji może wszakże dotyczyć de facto poszczególnych lokali mieszkalnych, w tym odrębnych lokali własnościowych. W tym zakresie wobec podnoszonych zarzutów związanych z bezpośrednim sąsiedztwem i oddziaływaniem inwestycji nie można wykluczyć, że to oddziaływanie będzie dotyczyć poszczególnych lokali stanowiących odrębną własność. Jeśli zatem planowane zamierzenie inwestycyjne wpływa na korzystanie z odrębnej własności lokalu, to w tym zakresie właściciel wyodrębnionego lokalu posiada własny, indywidualny interes prawny wywodzący się z jego prawa własności. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem nieruchomości (wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1505/07). Prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym organy, co do zasady, mają zatem obowiązek działać z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia, czy dana osoba korzysta z przymiotu strony postępowania. Wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 kpa winno bowiem być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że istotne jest zwrócenie uwagi na indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy, determinuje wskaźniki i parametry (linię zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu) inwestycji. Skoro zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem o dużej uciążliwości, bowiem ma to być wielokondygnacyjny budynek wielorodzinny wraz z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym to jego realizacja na taką skalę spowoduje pogorszenie komfortu życia właścicieli lokali mieszkalnych w bloku przy ul. [...] właśnie z uwagi na skalę przedsięwzięcia: znacząco wzrośnie liczba samochodów, pogorszeniu ulegnie jakość powietrza, wzrośnie emisja spalin, poziom hałasu związany z funkcjonowaniem nowego zamierzenia inwestycyjnego (większy ruch wjeżdżających i parkujących samochodów). Stąd argument właściciela lokalu nieruchomości sąsiedniej, że planowane zamierzenie inwestycyjne przyczyni się do pogorszenia jakości powietrza w okolicy oraz utrudni korzystanie ż lokalu (np. parkowanie, dojazd do parkingu z powodu wzrostu natężenia ruchu, a co za tym idzie dostanie się do własnego lokalu mieszkalnego, zacienienie przez znacznie wyższy budynek w bardzo bliskim sąsiedztwie) uznać należy za mieszczące się w pojęciu "oddziaływania" zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na korzystanie ze stanowiącego jego własność lokalu mieszkalnego, niezależnie od wpływu zamierzenia inwestycyjnego na części nieruchomości wspólnej znajdującej się w zarządzie Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] ".

Wobec tego zarzut skargi co do wystarczającej reprezentacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową wszystkich właścicieli lokali odrębnych w zakresie nieruchomości wspólnej, jest niezasadny i nie może skutecznie podważyć zaistniałych podstaw do konieczności dokonania ustaleń prawidłowego kręgu stron postępowania, celem wyeliminowania ewentualnej wadliwości, w postaci naruszenia art. 10 kpa, poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie, co słusznie wytknął organowi I instancji, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

Niezasadny są również zarzuty skarżącego odnoszące się prawidłowo, w jego ocenie, wyznaczonej przez organ l instancji linii zabudowy oraz parametrów i wskaźników nowej zabudowy.

Oczywistym jest przecież, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady te zostały przez organ I instancji naruszone, co zostało prawidłowo zakwestionowane przez organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu jego decyzji. Słusznie skarżony organ stwierdził, że o ile przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określają poszczególne parametry czy wskaźniki, to jednak wprowadzając określone wymogi odnoszą je do odpowiednich średnich wartości, a możliwość odstępstw od tych wskaźników uzależniają od szczególnych okoliczności, które winny być odpowiednio wykazane i uzasadnione w analizie urbanistyczno – architektonicznej. Skoro ustawodawca wprowadził dopuszczalne odstępstwa, to należy wykazać, iż odstępstwa te wynikają z analizy, lub analiza winna zawierać w tym względzie szczegółowe uzasadnienie.

Organ II instancji prawidłowo zatem wytknął, że organ l instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający odstępstwa od zasad kształtowania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia. O ile linia zabudowy przy ul.[...] jest niejednorodna i tworzy nieregularne uskoki, to jednak z analizy nie wynika dlaczego pominięto w kształtowaniu linii zabudowy linię zabudowy na działce nr [...] oraz dlaczego okolicznością uzasadniającą wskazane ukształtowanie linii zabudowy ma być zaakcentowanie narożnika skrzyżowania ulic, skoro ta linia miałaby być ukształtowana na zasadzie wyjątku od zasad ogólnych. Zabrakło wskazania dlaczego istnieje potrzeba zaakcentowania narożnika zbiegu ul. [...] i [...] .

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 powołanego rozporządzenia) wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik ten ustalono w przedziale od 50 % do 55 % na zasadzie wyjątku od § 5 ust. 1. W analizie wskazano jedynie, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i waha się w przedziale od 15 % (dz. [...]) do ok. 94 % (dz. 235). Średni zaś wynosi 50 %. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji t.j działka nr [...] i [...] zabudowane są odpowiednio w 57 % i 50 %. Dla planowanej inwestycji przyjęto jako maksymalny wskaźnik zabudowy wskaźnik na poziomie 55 %, jako zbliżony do średniej w obszarze, a jego podniesienie uzasadnia fakt, że zwykle działki narożne mają wysoki wskaźnik. Jest to jak prawidłowo uznał organ odwoławczy uzasadnienie niewystarczające. Organ l instancji nie uzasadnił zatem należycie powodów, dla których wskaźnik miałby być wyznaczony w powyższym przedziale tj. podniesiony o 5 %, przy czym również w analizie nie ma wskazanych przekonywujących powodów ustalenia takiego wskaźnika.

W zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), którą wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 32 m do 56 m. Średnia wartość parametru w obszarze analizowanym wynosi tymczasem 32 m, a zatem zakreślenie wielkości 56 m przewyższa znacznie średnią wielkość i zwiększenie to przekracza dopuszczalną tolerancję 20 %. Wymaga zatem szczególnego odniesienia w analizie. Nie wystarcza zatem jedynie wskazanie na występowanie w sąsiedztwie budynków wolnostojących o bardzo wydłużonych elewacjach czy długich ciągach zabudowy pierzejowej, a brak jest brak jest danych pozwalających na zweryfikowanie średniego wskaźnika elewacji frontowej, a jedynie opisanie szerokości elewacji frontowej w przedziale od ok. 17 m do 69 m, czy też wskazanie na budynek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz na ciągi zabudowy pierzejowej, również w przedziale.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - krawędzi attyki ustalono w przedziale od 32-33.5 m, w południowo-zachodniej części terenu inwestycji, za zabudową frontową przewiduje się wysokość 8.5 m. Tymczasem z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa niższa 4-5 kondygnacyjna, co ilustruje załącznik graficzny. Wynika z niego, że budynki o wysokości powyżej 30 m występują wyjątkowo w obszarze analizowanym i mają charakter punktowy. Cały obszar analizowany charakteryzuje się zabudową niższą oscylującą wokół wartości 20 m. Samo zatem opisanie w analizie na zróżnicowanie wysokości dotychczasowej zabudowy od 4.5 m do ok. 35.5 m, czy też na odwoływanie się do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji na działce nr [...], przy z kolei wskazywaniu na budynek na działce [...] o wysokości 16.5 m (z poddaszem 20 m).

Zarzuty skargi odnoszące się do poszczególnych parametrów i wskaźników nie zasługują zatem na uwzględnienie, ponieważ jak wyżej zostało wskazane poszczególne ustalenia analizy odnoszą do wybranych budynków usytuowanych na różnych działkach w obszarze analizowanym, przy braku przekonywującego uzasadnienia odstępstw od zasad ogólnych, a zatem organ I instancji uznając te ustalenia naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.