I OSK 1192/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 477/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. K. na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 3 października 2012 r. E. K. wniosła skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej skargi wskazała, że Burmistrz celowo przedłuża postępowanie odmawiając wydania decyzji powołując się na przepisy, które nie weszły jeszcze w życie. Wskazała ponadto, że Burmistrz nie odpowiadał na jej pismo z 26 lipca 2012 r. Dopiero 19 września 2012 r. zwrócił jej złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że sprawa wykupu lokalu mieszkalnego nie należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18) stwierdzono, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 K.c. i art. 535-602 K.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 K.c.). Gmina (dzielnica) nie może zatem zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Podkreślono przy tym, że sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro skarżąca domaga się czynności zmierzającej do zawarcia z nią umowy cywilnoprawnej, co nie może być zakwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła E. K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez odrzucenie skargi pomimo tego, że pismo zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

- art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a tym samym nie jest objęte regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego.

W kwestii tej należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, gdyż sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 k.c.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony badać - na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - czy Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, nie rozpoznając wniosku skarżącej kasacyjnie dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], dopuścił się w tym zakresie bezczynności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.