III SA/Gd 405/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...] Starosta S. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.) orzekł o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 grudnia 2010 r. M. S. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 2010 r. W dniu rejestracji strona została zapoznana z informacją dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., w tym, że status bezrobotnego ma osoba, która nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego, oraz została pouczona o obowiązku zawiadamiania w ciągu 7 dni o zaistnieniu okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego (art. 74 w/w ustawy).

Decyzją Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2013 r. M. S. w związku z przyznaniem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 2 grudnia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.

Z kolei decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. od dnia 1 grudnia 2011 r. zostało stronie przyznane prawo do zasiłku stałego bezterminowo. Decyzja ta na wniosek strony została w dniu 21 stycznia 2013 r. zmieniona w ten sposób, że prawo do zasiłku stałego zostało przyznane na okres do dnia 31 grudnia 2012r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i w/w ustawy bezrobotnym oznacza się osobę, która nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego. Natomiast art. 33 ust. 4 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Jak wskazano w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia 12 marca 2013 r. M. S. pobrał zasiłek stały za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. i w związku z tym Starosta S. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 lipca 2012 r. zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń PUP w S. z treścią zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do unormowań art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i przedmiotowej ustawy zawierającego ustawową definicję osoby bezrobotnej ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to m.in. osobę, która nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego.

W ocenie Wojewody analiza akt sprawy potwierdziła, że M. S. od dnia 1 grudnia 2011 r. nabył prawo do zasiłku stałego na podstawie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia 14 grudnia 2011 r. Zasiłek ten strona pobrała za okres do dnia 31 grudnia 2011 r. Natomiast posiadanie prawa do zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej w świetle unormowań art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. M. S. był pozbawiony statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu przysługiwania renty z tytułu niezdolności do pracy. Skoro w dniu 1 lipca 2012 r. Strona nadal nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy koniecznych do posiadania statusu bezrobotnego, tym razem zawartego pod lit. "i" tego przepisu "nie pobierania na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego", bez względu na przyczyny tego stanu rzeczy należało ją pozbawić statusu osoby bezrobotnej z tym dniem.

Organ wskazał, że posiadanie prawa do zasiłku stałego stanowiło bowiem przeszkodę natury prawnej uniemożliwiającą odzyskanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ich utracie spowodowanej pobieraniem renty z tytułu niezdolności do pracy. Organy zatrudnienia nie są umocowane prawnie do zmiany decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej. Mogą to jedynie uczynić organy pomocy społecznej, na mocy decyzji których zostało przyznane prawo do pobierania zasiłku stałego. W analizowanej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. w piśmie z dnia 12 marca 2013 r. wyjaśnił, że zasiłek stały za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. nie jest nienależnym świadczeniem pieniężnym i nie będzie korygowany przebieg ubezpieczenia zdrowotnego.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że utrata statusu osoby bezrobotnej następuje na czas nieokreślony, a strona może ponownie nabyć status osoby bezrobotnej rejestrując się w Urzędzie Pracy. Nabycie tego statusu nie odbywa się bowiem automatycznie po zaprzestaniu pobierania zasiłku stałego.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odniesienia się przez organ odwoławczy co do prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Nadto organ wyjaśnił stronie, że nie przysługuje jej zamiennie prawo wyboru pomiędzy zasiłkiem stałym, a zasiłkiem dla bezrobotnych, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych (do nabycia prawa do obu tych świadczeń konieczne jest spełnienie zupełnie odmiennych warunków określonych przez odrębne ustawy).

Skargę do Sądu wniósł M. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż domaga się potraktowania pobranego przez niego zasiłku stałego z pomocy społecznej za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. jako nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego i dokonania jego potrącenia z należnego mu zasiłku dla bezrobotnych za ten okres.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej powołane.

Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały między stronami w istocie bezsporne.

W pierwszej kolejności należy przyznać, że słuszność ma organ administracji, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że odmienne są przesłanki od których uzależnione jest przyznanie statusu bezrobotnego i te, od których zależy przyznanie zasiłku stałego. Wbrew temu co zdaje się twierdzić skarżący, to nie stronie przysługuje prawo wyboru rodzaju świadczeń, z których będzie mógł skorzystać. Zależy to od spełnienia określonych przesłanek – w tym od jego zdolności do pracy. Osoba niezdolna do pracy nie może korzystać ze statusu bezrobotnego, może natomiast uzyskać w określonym przypadku zasiłek stały. Natomiast osoba, której przyznano zasiłek stały na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) nie może korzystać ze statusu osoby bezrobotnej z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Skoro zatem w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji pozostawała w obrocie prawnym decyzja z dnia 21 stycznia 2013r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego za okres od dnia 1 lipca 2012r. do 31 grudnia 2012r. – to słusznie co do zasady organy administracji uczyniły użytek z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.

Podkreślenia wymaga wszakże, że ustawa przewiduje dwie formy pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej. Pierwszą z nich jest pozbawienie statusu bez określania daty końcowej, zaś drugą jest pozbawienie statusu osoby bezrobotnej ze wskazaniem takiej daty przewidziane w art. 78 ust. 4 ustawy. Aby ponownie uzyskać status osoby bezrobotnej w pierwszym z tych przypadków niezbędna jest ponowna rejestracja w urzędzie pracy. Natomiast w przypadku pozbawienia statusu bezrobotnego z określeniem daty końcowej status bezrobotnego niejako odżywa, bez konieczności kolejnej rejestracji. Przepis art. 78 ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Istotą rozwiązania przyjętego w art. 78 ust. 4 ustawy jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji w przypadku przyznania mu na okres oznaczony, z mocą wsteczną, świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej gwarantujących uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego.

Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu świadczenia wykluczającego posiadanie statusu osoby bezrobotnej została wydana po upływie okresu na który świadczenie przyznano (z mocą wsteczną w całości). Przepis art. 78 ust. 4 ustawy gwarantuje bowiem zachowanie ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie z tytułu wykluczającego możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej.

Przepisy art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowią, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, zaś obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Zakres i formy obu tych uprawnień określa ustawa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Wśród przesłanek uzasadniających wprost zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy i orzeczenie o czasowej utracie statusu osoby bezrobotnej brak jest nabycia prawa do zasiłku stałego. Należy jednak zwrócić uwagę na daleko idące podobieństwa pomiędzy niektórymi ze świadczeń wymienionych w tym przepisie takimi jak renta socjalna, zasiłek rehabilitacyjny i zasiłkiem stałym. Wszystkie te świadczenia przysługują osobie niezdolnej do pracy i mogą być przyznane na czas określony, także za czas miniony. Trudno dostrzec przyczynę dla której okres pobierania zasiłku stałego został pominięty w kazuistycznym wyliczeniu zawartym w art. 78 ust. 4 ustawy. Uznanie, że w tej sytuacji należy osobę, której przyznano zasiłek stały pozbawić statusu osoby bezrobotnej bez określania daty końcowej – odpowiadającej dacie ustania prawa do zasiłku stałego prowadzić może do sytuacji, która wystąpiła w sprawie niniejszej. Mianowicie w przypadku nabycia prawa do zasiłku stałego z mocą wsteczną za okres zamknięty datą poprzedzającą wydanie decyzji o przyznaniu tego zasiłku strona nie jest w stanie zapobiec temu, że przynajmniej przez okres pomiędzy utratą prawa do zasiłku stałego i datą wydania ostatecznej decyzji o jego przyznaniu (z mocą wsteczną) pozostawać będzie poza systemem zabezpieczenia społecznego.

Sytuacji tej nie da się w żadnej mierze pogodzić z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także z zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji, o ile porównać sytuację prawną osoby uprawnionej do renty socjalnej lub świadczenia pielęgnacyjnego, korzystającej z tych świadczeń przyznanych na okres określony i osoby, korzystającej z prawa do zasiłku stałego.

Zatem zgodna z Konstytucją wykładnia przepisu art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 78 ust. 4 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że przyznanie bezrobotnemu zasiłku stałego lub innego świadczenia związanego ze stwierdzeniem jego niezdolności do pracy na okres oznaczony powinno skutkować pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej na okres, na który przyznano ten zasiłek lub inne świadczenie.

Skoro skarżącego M. S. z uwagi na przyznanie mu zasiłku stałego pozbawiono statusu bezrobotnego na czas nieoznaczony – uznać należało, że doszło do tego wskutek błędnej wykładni powołanych przepisów.

W tej sytuacji, uznając, że rozpatrujące sprawę organy administracji dokonały wadliwej interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ administracji ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.