II GSK 375/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., V SA/Wa 44/11, w sprawie ze skargi K.B., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r., nr [...]

Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

Dnia [...] lutego 2010r. K.B. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004–2006". Objętej wnioskiem decyzji skarżący zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 15, 104 § 1 i 2, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania stronie skarżącej dofinansowania realizacji projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezesa ARiMR.

Od powyższej decyzji Krzysztof Bieńkowski złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zakwestionowane przez wnioskodawcę pismo Prezesa ARiMR należy traktować jako decyzję administracyjną, podobnie jak poprzedzający je akt Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Jednocześnie podkreślił – nawiązując do argumentacji strony – że nie jest właściwy do rozpatrywania zarzutów dotyczących rzekomych przestępstw popełnianych przez organy administracji publicznej w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K.B., wskazując w szczególności, że – w jego przekonaniu – decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...]grudnia 2006 r., jak i decyzja z dnia [...] listopada 2006 r., zostały podpisane przez osobę nieuprawnioną, nieposiadającą imiennego pełnomocnictwa udzielonego przez osobę piastującą funkcję organu uprawnionego do wydawania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r., V SA/Wa 44/11, uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zakwalifikował skierowane do strony pisma jako decyzje administracyjne. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zarówno orzeczenie Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak i poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. podpisane zostały przez osoby do tego nieuprawnione, w związku z czym decyzje te są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z art. 5a ust. 3 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) wynika, że do podpisywania decyzji administracyjnych upoważnieni są jedynie: Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. W ocenie Sądu inne osoby mogą je podpisywać jedynie wówczas, gdy zostanie im udzielone upoważnienie w trybie przewidzianym przez art. 268a k.p.a., nie zaś w inny sposób, wynikający z wewnętrznych uregulowań przyjętych w ARiMR.

Badając prawidłowość decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie może zostać uznane za skuteczne upoważnienie Kierownika Biura Obsługi Wniosków do podpisywania decyzji w imieniu Dyrektora Oddziału wynikające z zapisów procedury wewnętrznej ARiMR, zatwierdzonej do stosowania przez instytucję zarządzającą na podstawie postanowień umowy z dnia 16 września 2004 r. zawartej z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z kolei analizując poprawność decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., Sąd I instancji podniósł, że decyzja ta została wydana przez osobę upoważnioną do podpisywania decyzji w imieniu Prezesa ARiMR, nie zaś jego zastępcy, który widnieje jako podmiot wydający tę decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również – zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania przepisu art. 268a k.p.a., a tym samym należy uznać, że stosuje się go wprost;

2) art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 2 Statutu ARiMR, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2003 r. w sprawie nadania statutu ARiMR przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. stanowiły decyzje administracyjne wydane w zakresie określonym w odrębnych przepisach;

3) art. 268a k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że decyzja Prezesa ARIMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak również poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. powinny zostać podjęte i podpisane przez pracowników ARiMR posiadających upoważnienie do załatwiania spraw, wydane na podstawie tego przepisu;

4) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak również poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 15 listopada 2006 r. zostały podpisane przez pracowników ARiMR bez wymaganego na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienia Prezesa ARiMR.

Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi K.B. z naruszeniem kryterium legalności, wskutek wadliwego ustalenia, że zarówno orzeczenie Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak również poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. podpisane zostały przez osoby do tego nieuprawnione, w zw. z czym decyzje te są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co spowodowało, że uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. i decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. wydana została z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej uchylenie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana przez zastępcę Prezesa ARiMR, do zastępowania którego D.Z. nie był upoważniony;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. oraz w zw. z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu ARiMR w zw. z § 2 Statutu ARiMR, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2003 r. w sprawie nadania statutu ARiMR przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskutek wadliwego przyjęcia, że decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r., jak również poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, a także z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, gdyż podjęte zostały przez pracowników nieposiadających właściwego upoważnienia Prezesa ARiMR do ich podjęcia i podpisania, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga K.B. powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przywołał szereg argumentów na poparcie postawionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty i ich uzasadnienie są usprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, iż orzeczenie (decyzja) Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzające je orzeczenie (decyzja) Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. podpisane zostały przez osoby nieuprawnione, w związku z czym decyzje są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. To w ocenie tego sądu uzasadniało uchylenie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji (orzeczeń).

Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju nie wyłączała stosowania przepisu art. 268a k.p.a., w związku z czym podpisanie przez p. G.W. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. bez upoważnienia, o jakim mowa w tym przepisie, jest jednoznaczne z podpisaniem przez osobę nieuprawnioną. W ocenie Sądu postanowienia wewnętrznej procedury Agencji, zatwierdzonej do stosowania przez Instytucję zarządzającą na podstawie umowy z dnia [...] września 2004 r. zawartej pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która stanowiła podstawę prawną wzajemnego uregulowania uprawnień, która uprawniała Kierownika Biura Obsługi Wniosków w danym Oddziale Regionalnym Agencji do podpisywania w imieniu Dyrektora Biura ARiMR orzeczeń informujących strony co do decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy finansowej – nie mogą zmienić przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która w art. 5a ust. 3 wyraźnie reguluje kompetencje do wydania decyzji i wskazuje, iż kompetencje te posiadają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. W ocenie Sądu pierwszej intencji powołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przepisy procedury wydane w związku z umową z dnia [...] września 2004 r. nie można uznać za podstawę dla skutecznego upoważnienia Kierownika Biura Obsługi Wniosków do podpisywania decyzji w imieniu Dyrektora Oddziału ARiMR.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ zarzuca wadliwość tego stanowiska, choć nie ze wszystkimi argumentami kasatora można się zgodzić. Przede wszystkim należy odnieść się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, z której wynika, że rozpoznanie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej. Ten pogląd dotyczy nie tylko rozstrzygnięć wydanych w trybie tej ustawy po dniu 22 lutego 2007 r. ale również przed datą podjęcia tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale wypowiedział się również co do kompetencji ARiMR w zakresie załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR.

Ma rację organ podnosząc, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera regulacji co do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednak z przepisu art. 1 k.p.a. wynika, że przepisy tej ustawy normują postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przed organami uprawnionymi do załatwiania tych spraw. Powołana wyżej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęła, że w sprawach załatwianych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR wydaje się decyzje administracyjne rozstrzygające wnioski.

Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ma zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 268a k.p.a.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki, zgodnie z art. 268a k.p.a., do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. W ocenie Sądu takie upoważnienie nie zostało udzielone p. G.W. – Kierownikowi Biura Obsługi Wniosków w Mazowieckim Oddziale Regionalnym ARiMR, która podpisała decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., a decyzję tę podpisała, jak wskazał to organ w zaskarżonej decyzji, na podstawie procedury wewnętrznej Agencji.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do interpretacji art. 268a k.p.a. w tej sprawie jest wadliwe.

Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., może mieć nie tylko postać odrębnego dokumentu lecz także np. załącznika do zakresu czynności danego pracownika lub regulaminu organizacyjnego, statutu, a także jak w tej sprawie książki procedur wewnętrznych, jeżeli upoważnienie w takiej formie dotyczy imiennie wskazanego pracownika. Upoważnienie ma być udokumentowane i musi być w formie pisemnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką formę ma upoważnienie dla p. G.W.

Wadliwe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku upoważnienia do podpisywania decyzji przez D.Z. – Dyrektora Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych ARiMR, który podpisał decyzję z dnia 28 grudnia 2006 r.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż pełniący obowiązki Prezesa ARiMR M.D. powierzył p. D.Z. obowiązki związane z rozpatrywaniem odwołań oraz podpisywaniem pism do wnioskodawców SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" oraz Programu SAPARD – zgodnie z obowiązującymi procedurami (pismo z dnia 11 maja 2006 r.).

Okoliczność, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana została na druku z napisem – Zastępca Prezesa ARiMR nie może stanowić uzasadnienia poglądu, iż wydana została bez prawidłowego upoważnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z tego powodu, iż organ wadliwie w jego ocenie przyjął, iż objęte postępowaniem o stwierdzeniu nieważności decyzje z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. podpisane zostały przez osobę nieuprawnioną. Nie ocenił jednak w całości legalności zaskarżonej decyzji.

Z tego powodu, uwzględniając powyższe stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna sprawę.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej, uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponowengo rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.