II SA/Po 469/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał J. F. przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, zlokalizowanego w W. nr (...), na działce o numerze ewidencyjnym (...), w którym obecnie prowadzona jest hobbystyczna hodowla gołębi pocztowych przez jej męża G. F.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że na wniosek sąsiada – S. R., wszczęto postępowanie w przedmiocie prowadzenia hodowli hobbystycznej gołębi pocztowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym w W. nr (...), na działce o numerze ewidencyjnym (...). W toku prowadzonego postępowania organ nie dopatrzył się zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, wobec czego decyzją z dnia (...) marca 2012 r. umorzył prowadzone postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2012 r. uchylił powyższą decyzję i nakazał organowi dalsze prowadzenie postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r. zobowiązał właściciela nieruchomości do dokonania czynności oraz przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Wobec nieprzedłożenia ich w wyznaczonym terminie organ był zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej do przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. F. zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz naruszenie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W ocenie odwołującej w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak wyjaśniono w dniu (...) września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Państwowej Straży Pożarnej w M. o przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Państwowa Powiatowa Straż Pożarna nie stwierdziła zmiany zagrożenia pożarowego. Podobnie Powiatowa Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w M. w piśmie z dnia (...) stycznia 2012 r. wskazała, że nie sprawuje nadzory nad tego typu obiektami. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazująca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo wskazano, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych gołębi nie można zaliczyć ani do zwierząt gospodarskich ani do zwierząt domowych. Stąd amatorskie i hobbystyczne trzymanie gołębi na własnej posesji nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek gospodarczy z przeznaczeniem na narzędzia ogrodnicze o pow. zabudowy (...) m2. W dniu (...) kwietnia 2011 r. Starostwo Powiatowe w M. wydało zaświadczenie stwierdzające niewniesienie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu pana G. F. z dnia (...) kwietnia 2011 r. dotyczących budowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na narzędzia ogrodnicze na działce nr (...) w miejscowości W. Przeprowadzona następnie w dniu (...) kwietnia 2011 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości kontrola pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała, iż przedmiotowy budynek został posadowiony legalnie oraz, iż są w nim "przechowywane gołębie pocztowe".

W ocenie organu, który odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gl 615/07, LEX nr 466189), hodowla zwierząt, także gołębi zmienia warunki higieniczno – sanitarne i ochrony środowiska, co wypełnia przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Jak podniesiono, inne są wymogi techniczno-budowlane, dotyczące budynków gospodarczych oraz pomieszczeń inwentarskich. Przez określenie "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodnego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Tymczasem pojęcie "zwierząt gospodarskich" zostało określone w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762). Art. 2 pkt 1 nie wymienia przy tym gołębi, co przesądza, że gołębi nie zalicza się do zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106. poz. 1002 ze zm.) przez "zwierzęta domowe" należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze towarzysza. W ocenie organu, przy tak określonym pojęciu "zwierzęta domowe" uznać należy, że gołębie do nich nie należą. Gołębi nie można przyporządkować ani do zwierząt gospodarskich, ani do zwierząt domowych. Kwestia powyższa nie ma znaczenia dla wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", który z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt, niezależnie od celu. Niemniej hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. W ocenie organu odwoławczego, wykorzystanie budynku gospodarczego do hodowli gołębi spowodowało zamianę warunków higieniczno-sanitarnych. Zatem organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne, a wobec nie wywiązania się z nałożonych obowiązków orzekł o zobowiązaniu właściciela do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku (na budynek gospodarczy).

Skargę na powyższą rozstrzygnięci wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. F. zarzucając jej błędną interpretację art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej – G. F., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że gołębie nie należą do zwierząt inwentarskich. Podkreślono, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nie zgłosił sprzeciwu dotyczącego wykonania robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego, co potwierdza pismo organu z dnia (...) stycznia 2011 r. Wyjaśniono również, że budynek, w którym hodowane są gołębie był od samego początku, tj. od 2001 r., był przeznaczony do hodowli gołębi od początku posiadał wolierę. Budynek powyższy nie przekracza powierzchni 25m2 i był pobudowany na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Z rysunku stanowiącego załącznik do zgłoszenia wynikało, że budynek jest wyposażony w wolierę i wyloty dla gołębi. Sam budynek został zrealizowany przez firmę specjalizującą się w budowie budynków do zamieszkania gołębi. Wyjaśniono dodatkowo, że są w nim hodowane gołębie sportowe – obecnie 40 sztuk. Gołębie te nigdy nie latają wolno, przechodzą wszystkie szczepienia i odbywają wyłącznie loty treningowe. Od samego początku budynek był wykorzystywany w tym samym celu – około ¾ powierzchni zajmują gołębie, natomiast pozostałą ¼ pomieszczanie zajmują narzędzi i zboże powiązane z hodowlanymi gołębiami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującego J. F. przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, zlokalizowanego w W. nr (...), na działce o numerze ewidencyjnym (...), w którym obecnie prowadzona jest hobbystyczna hodowla gołębi pocztowych przez jej męża G. F.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialną podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślenia wymaga, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenia, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji czy też zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej uznały, że fakt hodowli gołębi w budynku gospodarczym przesądza o zmianie sposobu jego użytkowania. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać jednakże należało za przedwczesne i oparte na niepełnym materiale dowodowym.

Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji, podstawą prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydanych rozstrzygnięć był protokół przeprowadzonej, w dniu (...) kwietnia 2011 r. kontroli, podczas której ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony na działce nr (...), został pobudowany legalnie oraz, że są w nim "przechowywane gołębie pocztowe". W aktach sprawy brak jest jednakże powyższego protokołu kontroli, co uniemożliwia określenie, jaka była rzeczywista wielkość przedmiotowej hodowli w dacie dokonywania kontroli przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Protokołu tego organ nie przedłożył również na wezwanie Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r. (k. 35 akt sądowych). Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania. W wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 615/07, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano na podjęcie ustaleń, czy istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przypadku hodowli gołębi, wpływ ma również rozmiar prowadzonej hodowli. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić, jaka jest wielkość przedmiotowej hodowli gołębi. Choć pełnomocnik skarżącej G. F. wskazał, podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, że obecnie hodowanych jest 40 sztuk gołębi, które zajmują około ¾ powierzchni budynku gospodarczego, to jednak okoliczność powyższa nie została w jakikolwiek sposób odzwierciedlona w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej – G. F., podniósł, że budynek, w którym hodowane są gołębie, został podbudowany na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Jak podniesiono, z rysunku stanowiącego załącznik do zgłoszenia wynikało, że budynek jest wyposażony w wolierę i wyloty dla gołębi. Tymczasem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnieśli się do powyższej kwestii, pomijając dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych dotyczących pierwotnego przeznaczenia budynku gospodarczego. Okoliczność powyższą potwierdza dodatkowo brak w aktach sprawy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Nie wyjaśniono tym samym podstawowej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, którą jest przeznaczenie przedmiotowego budynku w dokonanym zgłoszeniu. Sąd podkreśla, że okoliczność powyższa ma kluczowe znaczenie, gdyż umożliwi ustalenie, czy spełnione są przesłanki zmiany sposobu użytkowania, o jakich mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, a więc czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji, czy też zintensyfikowania sposobu jego użytkowania.

Wskazane powyżej naruszenia przesądzają, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz w art. 80 K.p.a. Wydały one bowiem decyzję administracyjną bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególność bez ustalenia przeznaczenie przedmiotowego budynku w dacie jego zgłoszenia oraz wielkości znajdującej się w nim hodowli.

Równocześnie, akceptując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że wykładnia przepisów ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich oraz ustawy o ochronie zwierząt nie pozwala na przyjęcie, aby gołębie stanowiły zwierzęta domowe, zwrócić należy uwagę, że hodowanie w budynku gospodarczym gołębi, w rozmiarach przyjętych w stosunkach lokalnych – dla przyjemności, nie zawsze stanowi o zmianie sposobu użytkowania części budynku. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/11, Baza NSA, choć hobbystyczne hodowanie gołębi w zabudowie jednorodzinnej, może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich, to ich eliminacja może odbywać się w oparciu o przepisy dotyczące ochrony własności, np. poprzez zakaz immisji.

Z oświadczenia G. F. złożonego podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej wynika, że przedmiotowym budynku są hodowane gołębie sportowe, które nigdy nie latają wolno, przechodzą wszystkie szczepienia i odbywają wyłącznie loty treningowe. W powyższym świetle, w ocenie Sądu, obowiązkiem organów administracji publicznej rozpoznających przedmiotową sprawę było odniesienie się do kwestii związanych z rodzajem prowadzonej hodowli (gołębie sportowe, hodowla hobbystyczna), rozmiarów tej hodowli oraz kwestii związanych z budynkiem, w którym hodowane są gołębie – obiektem, który według wyjaśnień skarżącego od początku był zbudowany w taki sposób, by służył hodowli gołębi. Przesądzenie, że w sprawie zaistniały przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego, bez równoczesnego odniesienia się do okoliczności faktycznych danej sprawy, może bowiem skutkować arbitralnością działań organów administracji publicznej. Jest to o tyle istotne, że skarżąca konsekwentnie podnosi, że amatorskie i hobbystyczne trzymanie gołębi na własnej posesji nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji organy administracji publicznej opierały się na niepełnym materiale dowodowym. Organy nadzoru budowlanego dopuściły się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o protokół kontroli z dnia (...) kwietnia 2011 r. oraz zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego. Następnie organy są zobowiązane do rozważenia, czy wielkość hodowli gołębi przesądza, że w sprawie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.