II OSK 492/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1143/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], o odmowie uchylenia - w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej k.p.a. - własnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...].

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpoznaniu odwołania R. R. - uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. G. i T. G. pozwolenia na nadbudowę niższej części hotelu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sale konferencyjne przy ul. P. w Białymstoku, dz. nr ew. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji, ponieważ inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została stwierdzona podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lutego 1999 r.

Z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wystąpił T. G. wskazując, że przedmiotowa sala konferencyjna jest jedyną w okolicy, która umożliwia organizację wielu imprez masowych, w tym pozwalających na promocję miasta. Za uwzględnieniem wniosku przemawia też rozmiar obiektu, koszty budowy, wzniesienie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o uprzednio wydane pozwolenie na budowę oraz to, że obiekt nie zagraża interesom osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Wojewody przedmiotowy wniosek, choć dotyczy decyzji ostatecznej to żądanie w nim zawarte nie może być rozpatrywane w trybie art. 154 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie jest to decyzja merytoryczna. Organ I instancji podkreślił, że z zakresu stosowania przepisu art. 154 k.p.a. wyłączone są niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138 k.p.a. W szczególności, nie jest dopuszczalne w tym trybie uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154 k.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, art. 154, System Informacji Prawnej LEX). Ponadto wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe jedynie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją typowo procesową niemerytoryczną, a zatem wzruszenie takiej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Organ I instancji dodał, że niedopuszczalnym jest warunkowanie wzruszania ostatecznych decyzji z uwagi na charakter i wielkość inwestycji, na co m.in. powołał się wnioskodawca. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo równego traktowania przez władze publiczne. Organ zaznaczył także, iż podstawą rozstrzygnięcia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. był stan faktyczny, w którym inwestor rozpoczął roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę - mamy więc do czynienia z formą samowoli budowlanej, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt: SA/Bk 328/99. Postępowanie takie jest niezgodne z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie rozumowania przyjętego przez wnioskodawcę mogłoby uczynić martwym uregulowanie zawarte w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż mogłoby prowadzić do sytuacji, gdy każdy mógłby rozpoczynać roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji, a to mogłoby prowadzić do obejścia prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. G.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ odwoławczy, powołując się na art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999r., znak: [...]; nie jest decyzją uznaniową, gdyż przepisy prawa nie pozostawiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej żadnego luzu decyzyjnego w kwestii prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w przypadku uprzedniego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Przepisy art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a Prawa budowlanego są przepisami nie pozwalającymi organom na swobodne uznanie. Nadto decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. jest decyzją procesową, a nie decyzją materialną, tj. rozstrzygającą sprawę co do istoty. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa decyzja jako decyzja związana i proceduralna jest wyłączona z zakresu stosowania art. 154 k.p.a. GINB podkreślił także, że tryb z art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może jednak prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, zaś słuszny interes obywateli musi znajdować w danej sprawie oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

GINB zaznaczył, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ, że wniosek w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji wyłączonej spod dyspozycji tego przepisu bezzasadne jest dalsze badanie podstaw do uchylenia decyzji w tym trybie, w tym istnienie interesu strony i oceny jego zasadności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. jako decyzja "związana" nie może zostać uchylona lub zmieniona; art. 155 k.p.a., poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie okoliczności, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; art. 7 i 8 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu skarżącego i interesu społecznego, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustaleń w zakresie ważnego interesu strony oraz interesu społecznego; oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia ważnego interesu strony i interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że decyzja, która kończy postępowanie, ale nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie została wydana w ramach uznania administracyjnego, nie podlega uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. Sąd przytoczył treść art. 154 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a., rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tego postępowania, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny (pierwsza przesłanka) lub słuszny interes strony (druga przesłanka). Decyzja winna być ostateczna (trzecia przesłanka), a na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (czwarta przesłanka). Z uwagi na charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. trybowi temu podlegają wyłącznie decyzje konstytutywne (ustalające prawo lub obowiązek) i wydane w ramach, tzw. uznania administracyjnego, czyli wydane w przypadku, gdy przepisy prawa dopuszczają pewien luz decyzyjny w ramach obowiązującego porządku prawnego. Sąd przytoczył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący rozpoczął roboty budowlane związane z rozbudową hotelu (co ustalił organ podczas wizji) zanim decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Tym samym został naruszony art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie pozostawia organowi wyboru co do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozpoczęcie budowy wbrew dyspozycji tego przepisu przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora. Reguła ta dotyczy także postępowania odwoławczego. Decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. nie została wydana w ramach uznania administracyjnego. Decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę części hotelu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyczyną wydania tej decyzji było naruszenie przez inwestora dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego – inwestor przed zakończeniem sprawy przez wydanie decyzji ostatecznej przystąpił do wykonywania robót budowlanych, wobec czego organ II instancji, nie dostrzegając powodu dla kontynuowania postępowania, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na rozpoczęcie robót, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Decyzja wydana przez Wojewodę Podlaskiego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozbawiona była jakiejkolwiek uznaniowości, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy. Z tego względu, zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i wskazały, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić tylko w ramach uznania administracyjnego. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu o bezzasadności skargi świadczy również brak interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obie te przesłanki winny być bowiem oparte na interesie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji, gdy budowa został już zrealizowana - w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. A zatem, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Dlatego z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie są do zaakceptowania dążenia inwestora polegające na osiągnięciu własnego interesu za pomocą niezgodnych z prawem działań kosztem obowiązującego porządku prawnego. Mając na względzie, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie szczególnym (art. 154 k.p.a.), to takie działanie inwestora nie jest do zaakceptowania z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną też w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06 ). Sąd podzielił stanowisko organów, iż decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kończąca postępowanie administracyjne przez jego umorzenie, nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., reprezentowany przez adwokata I. S., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. jako decyzja "związana" nie może zostać uchylona lub zmieniona, oraz uznanie, iż decyzja która kończy postępowanie, ale nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie została wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a.;

- art. 154 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji) poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie okoliczności, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony;

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez: rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu skarżącego i interesu społecznego oraz bez przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustaleń w zakresie ważnego interesu strony oraz interesu społecznego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący, na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o przyznanie skarżącemu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji, jak i w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, nie nastąpiło rozpoznanie co do istoty sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku zakres znaczeniowy terminu "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", jest niejasny. Z jednej strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z punktu widzenia tego poglądu strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy "decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo, gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami, co następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu. Dlatego ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W związku z treścią art. 104 § 1 k.p.a. powstaje zagadnienie, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz kończą postępowanie w inny sposób. W ocenie skarżącego zagadnienie to jest sporne, jeżeli pojęcie prawa, o którym mowa w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko – w znaczeniu uprawnień wynikających z prawa materialnego skonkretyzowanych w decyzji ostatecznej jak i praw proceduralnych wynikających z wydania decyzji ostatecznej.

Zdaniem skarżącego wydanie decyzji na podstawie art. 154 o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji ostatecznej jest możliwe nie tylko pod warunkiem, że żadna ze stron nie nabyła prawa, ale także w razie spełnienia innych ustawowych przesłanek, a to wówczas, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Każdorazowo organ właściwy do załatwienia sprawy w trybie art. 154 musi rozważyć, czy te przesłanki są spełnione. W niniejszej sprawie, ani organy obu instancji, ani skarżony wyrok nie uwzględnił wszystkich przesłanek stosowania art. 154 k.p.a., tj. tego, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a ponadto tego, iż dla wzruszenia przedmiotowej decyzji zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: postępowanie dotyczyło decyzji ostatecznej, decyzja nie tworzyła żadnej ze stron praw nabytych, a za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ostatnia z przesłanek w żaden sposób nie była analizowana. Treść uzasadnienia skarżonego wyroku ograniczona została jedynie do stwierdzenia braku interesu społecznego oraz słusznego interesu po stronie skarżącego, co nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w żadnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 154 k.p.a. tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, a to z poniższych względów.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, aprobującego pogląd organów administracji publicznej, iż w niniejszej sprawie nie było możliwie zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 154 k.p.a., gdyż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, a nadto nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i nie jest decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. W trybie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony.

Przepis art. 154 k.p.a. określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast przepis art. 155 k.p.a. ustanawia przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo.

Stosownie do art. 154 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym owo "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN/92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1. Rej. 7168/29 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7 - 8 poz. 163).

Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień ( por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck,1996, s. 680, s. 691; por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362; z dnia 26 maja 2011r., II OSK 912/10, LEX nr 1081950).

Pod pojęciem zaś "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie, z którego treści, strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, tzn. sprecyzować uprawnień, ani obowiązków. Strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja żądania strony. Nie można traktować jako decyzji nie tworzącej praw nabytych dla strony decyzji, która ustanawia obowiązki i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 680 - 681).

T. G. wystąpił z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r.

Powyższą decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], Wojewoda Podlaski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpoznaniu odwołania R. R. - uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. G. i T. G. pozwolenia na nadbudowę niższej części hotelu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sale konferencyjne przy ul. P. w Białymstoku, dz. nr ew. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, a więc inwestor utracił prawo do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i nie może uzyskać pozwolenia na budowę tejże inwestycji, gdyż rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 1998 r. Z decyzją tą łączą się określone uprawnienia innych stron postępowania administracyjnego, gdyż decyzja ta przesądza o rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora bez ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Okoliczność tą potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt: SA/Bk 328/99 oddalił skargę G. i T. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. znak: [...].

Wprawdzie oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną nie oznacza zakazu zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., lecz jednocześnie pamiętać należy, iż sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. winien ocenić, czy interes społeczny lub słuszny interes strony znajduje oparcie w obowiązującym porządku prawnym. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest, iż zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 k.p.a. nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011r., sygn. akt II OSK 1265/10; z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II OSK 1406/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

A zatem, dokonując kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. i oceny możliwości zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie bez naruszenia przepisów prawa materialnego ( obejścia prawa ) nie można abstrahować od tych przepisów.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zasadnie uznając, iż wydanie innej decyzji niż zaskarżona decyzja równałoby się z wydaniem decyzji sprzecznej z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Do takiego wniosku Sąd pierwszej instancji doszedł po przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, a więc przepisów, które zostałyby naruszone przez wydanie przez organ decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. To zaś oznacza, iż Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nawet bowiem gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, sprzecznej z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy, stwierdzając rozpoczęcie robót budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, obowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 k.p.a.)

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę ( decyzja ostateczna ) musi poprzedzać rozpoczęcie robót budowlanych. Po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstawy prawnej i faktycznej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy udzielenia pozwolenia na budowę.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do obejścia art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Stosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie może stanowić zachęty do rozpoczynania robót budowlanych bez ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jak i nie może być wykorzystywane do szanowania postępowania inwestora sprzecznego z przepisami prawa.

Rację ma Sąd pierwszej instancji i organy administracji publicznej, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.

W sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna roboty budowlane (dotyczące inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę) przed uzyskaniem ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji podlega umorzeniu.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1287/09, LEX nr 595036; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09, LEX nr 597386; z dnia 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233).

Decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 1999 r. – jak już wyżej wskazano - nie mogła być podjęta w ramach uznania administracyjnego, albowiem nie pozwalały na to obowiązujące przepisy. Skoro inwestor naruszył dyspozycję art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, tj. rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 1998 r., organ II instancji nie miał innej możliwości, jak tylko uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 154 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.