IV SAB/Po 39/13

Uzasadnienie

Pismem z [...] marca 2013 r. [...] sp. z o.o. we [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"), skargę na bezczynność SKO w zakresie rozpoznania odwołania Skarżącej od wydanej przez Prezydenta Miasta[...] (dalej: "Prezydent Miasta") decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów), wnosząc o zobowiązanie SKO do rozpoznania odwołania w terminie dwóch tygodni oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto Spółka zażądała "stwierdzenia rażącego naruszenia prawa" i wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta zostało nadane w dniu [...] stycznia 2013 r. i dotarło do SKO, za pośrednictwem organu I instancji, w dniu [...] stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania. Pomimo bezskutecznego upływu tego terminu, sprawa nie została załatwiona przez SKO. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym Skarżąca wyjaśniła, że sprawa, w której złożono skargę na bezczynność, dotyczy zasadniczego zezwolenia, bez którego Spółka każdego dnia ponosi wymierne straty finansowe (brak możliwości uczestniczenia w przetargach).

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że odwołanie wraz z pismem przewodnim organu I instancji wpłynęło do siedziby SKO w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. wpłynęło pismo, w którym Skarżąca odniosła się do argumentów ww. pisma przewodniego. Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia ([...] lutego 2013 r.) nr [...], poinformowano Spółkę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, wskazując nowy termin oraz informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 06 marca 2013 r. poprzez Elektroniczną Skrzynkę Podawczą wpłynęło do SKO wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie odwołania, w którym Skarżąca wskazała, że nie poinformowano jej o innym terminie załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki. W dniu 08 marca 2013 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która wpłynęła do SKO w dniu 12 marca 2013 r. W dniu 15 marca 2013 r. sprawozdawca ukończył sporządzanie uzasadnienia do decyzji SKO. W dniu 18 marca 2013 r. decyzja ta wraz z uzasadnieniem została podpisana przez pozostałych dwóch członków składu orzekającego SKO.

W świetle powyższych ustaleń SKO oceniło, że nie dopuściło się bezczynności; więcej – dokonało czynności w terminie. Od momentu złożenia odwołania do dnia wydania decyzji w sprawie organ zachował termin jednego miesiąca, natomiast do dnia nadania decyzji wraz z uzasadnieniem minął miesiąc i kilkanaście dni. Biorąc pod uwagę nawet najpóźniejszą datę (nie datę wydania decyzji, a jej nadania) SKO uznało, że zachowało co najmniej termin wyznaczony na mocy art. 36 k.p.a. i wskazany w postanowieniu z 28 lutego 2013 r. Jednocześnie SKO zastrzegło, że stoi na stanowisku, iż zmieściło się terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. – rozstrzygnęło sprawę w ciągu miesiąca licząc od dnia wpływu odwołania. Następnie sprawozdawca przystąpił do sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć aktów administracyjnych wydanych tego dnia na posiedzeniu. SKO podkreśliło, że uzasadnienie pojedynczej decyzji, będącej jednak jedną z wielu wymagających rozpoznania w tym samym terminie, tak żeby wnikliwie ocenić stan faktyczny i prawny, i odpowiednio odzwierciedlić go w uzasadnieniu, jest czynnością praco- i czasochłonną. Zdaniem SKO skarga na bezczynność organu, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia o treści wskazanej w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona. Brak jest bowiem możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania. Na wezwanie Sądu SKO oświadczyło, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z 15 kwietnia 2013 r. Skarżąca podniosła, że postanowienie z 28 lutego 2013 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15 maja 2013 r. zostało nadane dopiero w dniu 12 marca 2013 r., a więc tego samego dnia, w którym do SKO wpłynęła skarga Spółki na bezczynność tego organu. Nowy termin załatwienia sprawy wskazany przez SKO był, zdaniem Skarżącej, nie do zaakceptowania, gdyż stanowił czterokrotność terminu ustawowego (art. 35 § 3 k.p.a.) i był całkowicie nieuzasadniony w świetle art. 36 § 1 k.p.a. Nie można bowiem uzasadniać zwłoki w wykonywaniu zadań ustawowych "nadmierną" ilością spraw. Skarżąca zarzuciła, że SKO w reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które otrzymało w dniu 06 marca 2013 r., antydatowało na 28 lutego 2013 r. postanowienie wskazujące nowy termin załatwienia sprawy i nadało to postanowienie w dniu 12 marca 2013 r., a więc 12 dni od podpisania. Te same osoby, które podpisują się pod postanowieniem o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, rzekomo tego samego dnia – 28 lutego 2013 r. – wydają decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji, przy czym decyzja ta jest nadana dopiero w dniu 18 marca 2013 r.

W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2013 r. Skarżąca wskazała, że z metryki sprawy wynika, iż decyzja organu II instancji została wydana w dniu 18 marca 2013 r., tj. w dniu podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego, natomiast w dniu 28 lutego 2013 r. sporządzono jedynie protokół z głosowania składu orzekającego.

Odpowiadając na ww. pisma procesowe Skarżącej, SKO pismem z 24 kwietnia 2013 r., podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło jak w odpowiedzi na skargę. Podkreśliło, że stosownie do art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.; dalej: "ustawa o s.k.o.", w skrócie "u.s.k.o.") w sprawach takiego rodzaju, jak przedmiotowa, SKO wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 17 ust. 5 u.s.k.o. na protokole pod orzeczeniem podpisują się wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Przyjęcie innej daty jako daty wydania decyzji, tj. daty jej podpisania, odnosić się może do organów, które orzekają jednoosobowo, ale nie organów kolegialnych, gdzie decyzja zapada na posiedzeniu, z którego sporządza się protokół zawierający oświadczenie co do treści podętego rozstrzygnięcia i podpisy członków składu orzekającego. Zdaniem SKO z przepisów ustawy o s.k.o. wynika, że orzeczenia zapadają na posiedzeniu niejawnym, zatem dzień jego odbycia jest dniem wydania orzeczenia.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że w związku z tym, iż doszło już do wydania decyzji przez organ II instancji – z przekroczeniem terminu, które jednak trudno określić jako rażące – ogranicza wnioski skargi w ten sposób, że wnosi tylko o stwierdzenie, iż w sprawie miała miejsce bezczynność. Ponadto podtrzymał stanowisko, że za datę wydania decyzji należy uznać dzień 18 marca 2013 r., kiedy to ostatni z członków składu orzekającego SKO podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu podlegało umorzeniu na skutek jego następczej bezprzedmiotowości.

Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż znajduje oparcie w treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a Skarżąca przed jej wniesieniem zwróciła się do SKO z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – wyczerpując tym samym tryb z art. 52 § 4 p.p.s.a.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia i ich chronologia są w zdecydowanej większości niesporne. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości – w świetle oświadczeń stron i adnotacji poczynionych w metryce sprawy – że data 28 lutego 2013 r., jaką opatrzona została decyzja SKO wydana na skutek przedmiotowego odwołania Spółki, jest datą posiedzenia niejawnego, na którym skład orzekający uzgodnił rozstrzygnięcie, natomiast sama decyzja wraz z uzasadnieniem została podpisana przez ostatniego członka tego składu dopiero w dniu 18 marca 2013 r. A zatem – już po wniesieniu przez Spółkę skargi, która wpłynęła do organu w dniu 12 lutego 2012 r. W tym też dniu SKO wysłało do Skarżącej postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy (do dnia 15 maja 2013 r.), które, podobnie jak ww. decyzja SKO, zostało opatrzone datą 28 lutego 2013 r.

Nawiązując w tym miejscu do wywodów Skarżącej zawartych w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2013 r. należy stwierdzić, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy rzeczywiście pewne wątpliwości może budzić to, czy data widniejąca na ww. postanowieniu w kwestii przedłużenia terminu, pokrywa się z datą jego faktycznego wydania. Wobec niemożności usunięcia tych wątpliwości Sąd zmuszony jest przyjąć za datę relewantną w niniejszej sprawie – dzień nadania odpisu postanowienia do Skarżącej, tj. 12 marca 2012 r. W konsekwencji Sąd uznaje, że nie doszło do skutecznego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w trybie art. 36 k.p.a., przed wniesieniem skargi przez Spółkę. Takie wnioskowanie znajduje dodatkowe oparcie w treści art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ ma obowiązek poinformować o przedłużeniu terminu przed upływem terminu rozpatrzenia wniosku. W świetle tego przepisu relewantna jest data zakomunikowania stronie faktu przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a nie data powzięcia w tym względzie zamiaru lub nawet podjęcia rozstrzygnięcia przez organ.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wpłynęło do SKO w dniu 30 stycznia 2013 r., a termin jego rozpatrzenia nie został skutecznie przedłużony, to termin załatwienia tej sprawy przez SKO, określony zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (jeden miesiąc w postępowaniu odwoławczym), upływał z dniem 28 lutego 2013 r. (art. 57 § 3 k.p.a.).

Taką też datę nosi decyzja SKO wydana po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, która w istocie jest datą posiedzenia niejawnego i głosowania, w wyniku którego doszło do ustalenia treści rozstrzygnięcia tej decyzji przez skład orzekający SKO. Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu, że datę tę można utożsamiać z datą wydania decyzji przez SKO, relewantną dla oceny, czy organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W tym względzie w pełni przekonujące jest stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2007 r. (I OSK 1292/06, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), zgodnie z którym dopiero dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego SKO jest dniem wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie organ ją wydający. Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym także decyzja organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.), określone są w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 tego artykułu. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać, poza innymi elementami, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści cytowanego przepisu wynika, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie stanowią integralną część decyzji, a zatem powinny łącznie z innymi elementami pochodzić od osoby upoważnionej do jej wydania. Tak rozumiana całość decyzji powinna być zaopatrzona w podpis osoby upoważnionej. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje odpowiednio spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie można zatem przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym – czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia – to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. W konkluzji uzasadnienia referowanego tu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopóki rozstrzygnięcie SKO nie zostanie podpisane przez wszystkich jego członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem (zob. wyrok NSA z 11.07.2007 r., I OSK 1292/06, CBOSA).

W świetle powyższych uwag, w niniejszej sprawie dniem wydania decyzji przez SKO w wyniku rozpoznania odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta był dzień podpisania jej wraz z uzasadnieniem przez ostatniego z członków składu orzekającego, tj. 18 marca 2013 r., a więc ponad połowa miesiąca po upływie jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy.

Tym samym, w ocenie Sądu, SKO przy rozpatrywaniu przedmiotowego odwołania dopuściło się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – która jednak ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach należy uznać, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność SKO stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. Nie ma przy tym znaczenia, czy wydane rozstrzygnięcie satysfakcjonuje Skarżącą – jego kontrola merytoryczna nie mieści się w ramach niniejszego postępowania, lecz, co wiadomo Sądowi z urzędu, jest przedmiotem rozpoznania w sprawie zawisłej przed tut. Sądem pod sygnaturą IV SA/Po 416/13. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w opisanej części stało się tymczasem bezprzedmiotowe, bowiem nie istnieje, w chwili orzekania przez Sąd, przedmiot zaskarżenia – zarzucana w skardze bezczynność organu administracji. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny (tu: bo wydał decyzję datowaną na dzień 28 lutego 2011 r.), to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku).

W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd orzekł stosownie do wymogów art. 149 § 1 p.p.s.a (pkt 2 sentencji wyroku), mając przy tym na względzie, że z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W konsekwencji należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tak trafnie wyrok NSA z 13.11.2012 r., I OSK 2626/12, CBOSA). Zarazem Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 złotych.

Wobec skutecznej modyfikacji skargi dokonanej przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. Sąd nie był zobligowany do podejmowania rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnego wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.