I OSK 406/13

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 532/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi A. B. D. na postanowienie Rektora Uniwersytetu Łódzkiego, z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego skreślił A. B. D. z listy studentów II roku studiów na kierunku "Prawo" jednolitych stacjonarnych studiów magisterskich z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru. W decyzji organ powołał się na art. 190 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

A. B. D. w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożył za pośrednictwem Kierownika Dziekanatu do Rektora Uniwersytetu Łódzkiego pismo zatytułowane "Odwołanie". W piśmie stwierdził, że nie zgadza się z decyzją Dziekana, ponieważ nawet dotąd nie powiadomiono go o skreśleniu z listy studentów. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ponadto uległ wypadkowi i jako osoba samotna był leczony i rehabilitowany poza miejscem zameldowania. Załączył kartę informacyjną potwierdzającą pobyt w szpitalu od 1 lutego 2011 r. do 4 marca 2011 r., zaświadczenie i kartę wypisową ze szpitala, z których wynika, że uległ wypadkowi w dniu 12 marca 2011 r. ( upadek ze schodów) i doznał złamania górnej i dolnej gałęzi kości łonowej prawej i złamania żeber. Powyższe pismo potraktowane zostało przez Rektora Uniwersytetu Łódzkiego jako odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] października 2011 r.

Rektor Uniwersytetu Łódzkiego, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołał się na art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji została doręczona odwołującemu w trybie zastępczym (art. 44 K.p.a.) w dniu 8 listopada 2011 r. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania w niniejszej sprawie upłynął więc z dniem 22 listopada 2011 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 7 maja 2012 r. Termin na wniesienie odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., wynoszący 14 dni, nie został zatem zachowany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. B. D.. Nie zgodził się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, dodając, że skargę uzasadni pełnomocnik z urzędu. Złożył równocześnie wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, wskazując, że jest osobą niewidomą.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że organ powinien wezwać skarżącego do wypowiedzenia się, czy wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, z brzmienia art. 129 § 1 K.p.a. wynika, że aby można było ocenić zachowanie terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie stwierdzić uchybienie tego terminu, najpierw należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja została doręczona i ustalić datę, w której doręczono tę decyzję. Dopiero wówczas organ może oceniać, czy został zachowany przez stronę 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 129 § 2 K.p.a., który liczy się od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, iż Rektor Uniwersytetu Łódzkiego uznał, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] października 2011 r. została skarżącemu skutecznie doręczona – jak wskazał w swoim uzasadnieniu - w dniu 8 listopada 2011 r., w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 44 K.p.a. Dowodem potwierdzającym takie stanowisko, jest, w ocenie organu II instancji, załączona do akt sprawy koperta wraz z dołączonym do niej potwierdzeniem odbioru, zaadresowana: A. D., ul. [...] m. [...], 40 – 067 Katowice. Na kopercie znajdują się pieczątki doręczyciela: "Adresat nieobecny awizowano dnia..." z ręcznym dopiskiem "31.10.2011 r." i nieczytelnym podpisem doręczyciela oraz pieczątka "awizowano powtórne 07.11.2011 " wraz z odciskiem datownika, dnia 07.11.2011", a także na odwrotnej stronie koperty pieczątka "zwrot nie podjęto w terminie" z odciskiem datownika 15.11.11. Powołując się na treść art. 44 § 4 K.p.a., organ przyjął, że doręczenie zastępcze zostało dokonane zostało 8 listopada 2011 r. W związku z powyższym, czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w niniejszej sprawie 22 listopada 2011 r.

W ocenie Sądu, stanowisko organu, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] października 2011 r. została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a., nie może być uznane za prawidłowe. Przedstawiając wywód dotyczący zajętego stanowiska, Sąd przytoczył treść art. 44 § 1-4 K.p.a. Stwierdził, że doręczenie uregulowane w art. 44 K.p.a. jest doręczeniem zastępczym. Unormowanie to spełnia dwojakie zadanie. Po pierwsze, przepisy te stwarzają dla adresata pisma prawo do odebrania w określonym czasie pisma osobiście lub przez osobę upełnomocnioną do działania w jego imieniu, stanowiąc odpowiednio do tego o prawnym obowiązku przechowywania pisma z zawiadomieniem o tym fakcie adresata. Po drugie, zapobiegają tamowaniu biegu postępowania, ale dopiero w przypadku zaniechania odbioru pisma przez adresata w określonym terminie. Stosowanie instytucji prawnej doręczenia zastępczego służyć ma zapewnieniu ekonomiki postępowania i zapobiegać przewlekaniu postępowania administracyjnego przez adresatów pism. Jednocześnie omawiany sposób doręczenia stwarza stan fikcji w tym zakresie. Pozwala bowiem na przyjęcie domniemania, iż strona odebrała w określonej dacie skierowaną do niej przesyłkę, pomimo, iż w rzeczywistości sytuacja taka nie miała miejsca. Wobec tego, stosowanie tej instytucji nie może być dowolne i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 K.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością i w kolejności przewidzianej w przepisie .

Sąd argumentował dalej, że instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku istotnych czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Czynności te wymienione są w poszczególnych paragrafach art. 44 K.p.a. Po pierwsze – nastąpić musi stwierdzenie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru, co doręczyciel stwierdza na przesyłce, podając przyczynę niemożności doręczenia przesyłki. Po drugie – gdy doręczenia dokonuje się przez pocztę, przesyłka zostaje złożona na przechowanie w placówce pocztowej przez 14 dni., co również powinno być stwierdzone na przesyłce odciskiem datownika danej placówki pocztowej. Po trzecie – doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie to (tzw. awizo) umieścić należy w pierwszej kolejności w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe – na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Obowiązki listonosza w takiej sytuacji określa § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), stanowiąc, że jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do ich odbioru, o których mowa w art. 26 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia wraz z informacją o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, operator pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.

Zdaniem Sądu, informację o pozostawieniu zawiadomienia np. w skrzynce pocztowej adresata także zaznacza się na przesyłce. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Również pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki powinno być potwierdzone na przesyłce stosowną adnotacją oraz odciskiem datownika, tak aby po jej zwrocie do organu prowadzącego postępowanie można było stwierdzić, czy są podstawy do stwierdzenia powstania skutku prawnego, wynikającego z fikcji doręczenia ustanowionej w art. 44 § 4 K.p.a.

Sad pierwszej instancji odnotował wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, niezawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki, jak też zupełny brak informacji na zwrotce lub też jej nieczytelne wypełnienie oznaczają, że doręczenie jest bezskuteczne. Odnotował, że w rozpoznawanej sprawie przesyłka zawierająca decyzję o skreśleniu skarżącego z listy studentów zawierała adnotacje o przyczynie niemożności jej doręczenia adresatowi oraz awizowaniu przesyłki, a następnie pozostawieniu powtórnego awiza. Nie wiadomo jednak gdzie awizo, czyli zawiadomienie o nadejściu przesyłki i miejscu gdzie można ją odebrać, zostało umieszczone. Wobec tego, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 § 1-4 K.p.a., nie można było uznać, że przesyłka została skarżącemu skutecznie doręczona. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, iż organ nie miał podstaw do oceny, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Doszło zatem do naruszenia art. 134 K.p.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a.

Sąd zauważył nadto, choć nie miało to zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia, że organ odwoławczy błędnie wyliczył upływ 14 dniowego terminu z art. 44 § 4 K.p.a. na dzień 8 listopada 2011 r., gdyż termin ten upływałby 14 listopada 2011 r., gdyby przesyłka była prawidłowo awizowana. Termin na wniesienie odwołania upływałby więc po 14 dniach od tej daty, czyli w dniu 28 listopada 2011 r., a nie jak wskazał organ w dniu 22 listopada 2011 r.

Skargę kasacyjną złożył Uniwersytet Łódzki. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 44 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 § 1 – 4 K.p.a. uzasadniające skorzystanie przez Uniwersytet Łódzki z instytucji doręczenia zastępczego.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a.

W ocenie Uniwersytetu Łódzkiego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprzekonujące i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Przesłanka zawierająca decyzję o skreśleniu z listy studentów A. D. zawierała adnotację o przyczynie niemożności jej doręczenia adresatowi oraz awizowaniu przesyłki, a następnie pozostawieniu powtórnego awiza. Nie zakwestionowano zatem dochowania terminów, czy treści awiza, co mogłoby świadczyć o nieskuteczności doręczenia. Stwierdzono zaś, że nie wiadomo gdzie awizo zostało umieszczone. Innymi słowy, listonosz nie potwierdził na kopercie lub zwrotce, że pozostawił awizo w skrzynce pocztowej adresata. Tymczasem art. 44 K.p.a. nie wymaga dokonania takiego rodzaju potwierdzenia. Stanowi on, że w razie stwierdzenia niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce, zawiadamiając o tym fakcie oraz informując w zawiadomieniu o możliwości i terminach podjęcia pisma. W praktyce prawidłowe zastosowanie w/w przepisu polega po pierwsze, na stwierdzeniu przez doręczyciela niemożności doręczenia przesyłki inaczej, niż przez awizo oraz podaniu na tę okoliczność stosownej przyczyny, np. nieobecność adresata. Po drugie – na złożeniu pisma na przechowanie w placówce pocztowej przez 14 kolejnych dni, co powinno być stwierdzone na przesyłce odciskiem datownika danej placówki pocztowej. Po trzecie – doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia oraz ewentualnie ponowić takie zawiadomienie po kolejnych siedmiu dniach, gdyby adresat do tego czasu przesyłki nie podjął. Praktyka ta nie obejmuje wskazywania przez doręczyciela na jakimkolwiek elemencie przesyłki, że pozostawił awizo w skrzynce pocztowej, co karze uznać uzasadnienie sądu za nietrafione.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. D. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu: radcę prawnego A. K..

Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

Według skarżącego, przyjęcie domniemania, iż strona odebrała w określonej dacie skierowaną do niej przesyłkę, pomimo iż w rzeczywistości sytuacja taka nie miała miejsca, prowadzi do wniosku, że instytucję doręczenia zastępczego można stosować jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 K.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością i w kolejności przewidzianej w przepisie, a jednocześnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5 , poz. 34 ze zm.), regulującym szczegółowo techniczne aspekty doręczania przesyłek.

Pismem z dnia 21 maja 2013 r., pełnomocnik Rektora poparł złożoną skargę kasacyjną i sprecyzował ja w ten sposób, że zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych oraz przepisów postępowania tj. art. 44 K.p.a. polegające na przyjęciu, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 § 1-4 K.p.a., uzasadniające skorzystanie przez Uniwersytet Łódzki z instytucji doręczenia zastępczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz.270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Przed odniesieniem się do podstaw kasacji stwierdzić należy, że strona może uzupełnić skargę kasacyjną o nowe podstawy, czy też nowe zarzuty w ramach już zgłoszonej podstawy, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 P.p.s.a.). Później dopuszczalne jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia zgłaszanych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1521/06; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 243/10, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W piśmie wniesionym po upływie terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną na nowo sformułował podstawy kasacji. W świetle przywołanego przepisu art. 177 § 1 P.p.s.a. jest to czynność bezskuteczna. Oceny tej nie zmienia określenie, przez wnoszącego kasację, nowych zarzutów jako sprecyzowania skargi kasacyjnej.

Odniesienia się wymaga więc wyartykułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 44 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 § 1-4 K.p.a., uzasadniające skorzystanie przez Uniwersytet Łódzki z instytucji doręczenia zastępczego. Analizę zarzutu rozpocząć trzeba od uwagi, że nie jest on precyzyjny. Wykładnia treści normy prawnej ma charakter abstrakcyjny i nie zawiera przecież elementów indywidualnej sprawy, które są związane z procesem stosowania prawa. W opisie naruszenia doszło zaś do przemieszania treści abstrakcyjnych i konkretnych.

Pamiętając, co potwierdza także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż spór koncentruje się wokół tego, czy przepisy art. 44 § 1-4 K.p.a. zawierają wymóg odnotowania na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia przesyłki, w jakim miejscu pozostawiono przesyłkę, można się jednak do tej kwestii merytorycznie ustosunkować. Podkreślenia wymaga, że fikcja prawna doręczenia jest wyjątkiem od zasady bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. W związku z tym może ona zastąpić rzeczywiste doręczenie tylko w razie spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 44 § 1-4 K.p.a. Organ dokonujący oceny zachowania tych warunków w odniesieniu do konkretnej przesyłki nie powinien mieć wątpliwości, co do zachowania tych warunków przez podmiot dokonujący doręczenia. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o dokument potwierdzenia odbioru, który powinien odzwierciedlać okoliczności związane z próbą doręczenia i podjęte przez podmiot doręczający czynności (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001/19/574; wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 2552/99, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ wysyłający pismo nie może więc domyślać się zaistnienia pewnych faktów lub dokonania określonych czynności. Powinien je ustalić w drodze zbadania dokumentu dowodu doręczenia. Dotyczy to także umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma. Przepis art. 44 § 2 K.p.a. ustanawia obowiązek umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru, w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Informacja o miejscu pozostawienia zawiadomienia powinna być zawarta w dokumencie dowodu doręczenia. Jest to bowiem, jak wynika z powyższych rozważań, dowód pozwalający organowi na ustalenie, czy dochowany został przez doręczającego jeden z Kodeksowych wymogów skutecznego doręczenia. Z obowiązku wskazania miejsca pozostawienia przesyłki nie zwalniała obowiązująca w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego regulacja § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Przepis ten ogranicza operatora publicznego, w stosunku do art. 44 § 2 K.p.a., w ten sposób, że zawiadomienie może on pozostawić tylko w skrzynce pocztowej adresata. Brak możliwości wyboru miejsca nie oznacza, że operator nie powinien wskazać na dokumencie doręczenia miejsca pozostawienia zawiadomienia. Na operatorze publicznym ciąży przecież w tej sytuacji podwójny obowiązek: wykazania, że nie tylko pozostawił zawiadomienie w miejscu dopuszczalnym według art. 44 § 2 K.p.a., ale nadto, że jest to miejsce, o którym mowa w § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Skoro organ uznał za skuteczne doręczenie dokonane w sposób uchybiający jednemu z wymogów art. 44 § 2 K.p.a., to Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

-----------------------

9