II SA/Gd 143/13

Uzasadnienie

W. i K. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia 22 grudnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W. i K. M., wnioskiem z dnia 10 października 2011 r., zwrócili się do Wójta Gminy o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], obręb M., gmina K. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy, uznając że proponowany przez skarżących podział jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w M. na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków (uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 18 października 2009 r. – Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2010 r. Nr 18, poz. 325), decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina K., oznaczonej wg ewidencji gruntów jako działka nr [...], k.m. [...], obręb M., o powierzchni 0,6956 ha, dla której Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], której właścicielem są W. i K. M., w sposób przedstawiony w projekcie podziału. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki o numerach: [...] o pow. 0,0960 ha, [...] o pow. 0,0960 ha, [...] o pow. 0,0385 ha (droga gminna), [...] o pow. 0,0543 ha, [...] o pow. 0,0561 ha, [...] o pow.0,0564 ha, [...] o pow. 0,0559 ha, [...] o pow. 0,0400 ha (droga wewnętrzna), [...] o pow. 0,0989 ha, [...] o pow.0,1035 ha. Zatwierdzenie podziału nastąpiło pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo powstałych działek nr [...], [...], [...] i [...] zostanie ustanowiona służebność polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] (droga wewnętrzna) w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W punkcie drugim decyzji Wójt Gminy twierdził, że działka nr [...] wydzielona pod drogę gminną (dojazdową) przejdzie na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i K. M. wnieśli o jej uchylenie w części dotyczącej zatwierdzenia podziału pod warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, jako niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z zasadami ogólnymi wynikającymi z art.8 i art. 9 k.p.a. Skarżący wskazali, że według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego - teren oznaczony symbolem 36/10.1.KDW jest zarezerwowany dla dojazdu. Jest to teren z dostępem ogólnym, co oznacza, zgodnie z zapisami planu, że dostęp do terenu nie jest limitowany żadnymi ograniczeniami podmiotowymi ani przedmiotowymi, w szczególności ogrodzeniami, biletami wstępu, porą doby. W związku z powyższym każdy, w każdym czasie, bez żadnych ograniczeń ani warunków ma prawo dostępu do terenu oznaczonego w planie symbolem 36/10.1.KDW - w tym na działkę o nr [...] (oraz [...]). Tym samym nie jest zasadne tworzenie dodatkowych zapisów ustanawiających służebność, skoro dostęp do działki gruntu oznaczonej nr [...] ma każdy. Wcześniej wydane w sprawie postanowienia (z dnia 16 lutego 2010 r. oraz z dnia 14 listopada 2011 r.) nie zawierały żadnych informacji dotyczących przedmiotowych służebności, co skutkuje naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. W ocenie skarżących już na etapie wydanych postanowień można było sprawę wyjaśnić i rozważyć ewentualny inny podział nieruchomości. Podkreślono, że organ I instancji całkowicie zignorował informację zawartą w piśmie z dnia 27 września 2011r. odnośnie możliwości sprzedaży drogi oznaczonej 21/10.1 KDW na rzecz sąsiednich nieruchomości oraz treść przepisu art.93 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki warunek mógłby być przez skarżących zaakceptowany.

Podkreślili, że żadna z działek o numerach: [...], [...], [...], [...] przylegających do drogi oznaczonej symbolem 36/10.1.KDW, które nie mają dostępu bezpośredniego do drogi oznaczonej symbolem KD.D.28 nie wymagały, zdaniem wójta Gminy ustanowienia służebności, oprócz działek należących do skarżących. Droga oznaczona 36/10.1.KDW, utworzona z działek o nr [...] i [...], jest podzielona wzdłuż całej długości od działki nr [...] do drogi oznaczonej KD.D.28 na dwie działki, stanowiące odrębne nieruchomości, należące do różnych współwłaścicieli. Wójt Gminy nie obciążył tych nieruchomości służebnościami gruntowymi na rzecz przylegających do nich działek nr [...], [...], [...], [...], które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi oznaczonej KD.D.28. Dowodem na to są wolne od jakichkolwiek zapisów dotyczących służebności księgi wieczyste działek nr: [...], [...], [...], [...]. Na powyższą okoliczność skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z wyciągu elektronicznych ksiąg wieczystych oznaczonych numerami: [...], [...], na podstawie art. 76a k.p.a. W ocenie skarżących brak obciążenia służebnościami gruntowymi działek o numerach [...] i [...] na rzecz właścicieli nieruchomości przylegających do nich i nie przylegających do drogi oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD.D.28 oznacza, że Wójt Gminy uznał, że droga 36/10.1.KDW ma dostęp publiczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651) a także art. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. 19, poz. 115 ze zm.) Kolegium wskazało, że zaliczenie drogi do określonej kategorii (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu drogi publicznej. O publicznym charakterze drogi nie przesądza jednak oznaczenie działki gruntu w ewidencji gruntu jako droga czy też przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę lokalną. Skoro w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 października 2009 r. teren, na którym znajduje się działka nr [...] przeznaczony jest na dojazd wewnętrzny, tak jak i działka [...] będąca drogą wewnętrzną powstałą w wyniku dokonanego wcześniej podziału innej nieruchomości, a z akt sprawy nie wynika, by po uchwaleniu planu zaliczono je uchwałą Rady Gminy do dróg gminnych, to zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że działki nr [...] i [...] posiadają status drogi publicznej.

W ocenie Kolegium, skoro działka nr [...] określona jest w dokonanym podziale jako droga wewnętrzna stanowiąca własność skarżących, a działka [...] stanowiąca własność A. K. jest także drogą wewnętrzną, to prawidłowo organ I instancji zamieścił w decyzji warunek mający na celu zapewnienie przyszłym właścicielom działek nr [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie na nich służebności (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Okoliczność, że w innych, zbliżonych sytuacjach organ I instancji nie uzależniał podziału nieruchomości od warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje, zdaniem SKO, bez wpływu bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie sprawa podziału działki [...].

Kolegium wyjaśniło też, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania norma zawarta w art.93 ust.3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że za spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, gdyż w niniejszej sprawie skarżący są właścicielami tylko jednej z działek ([...]) po której ma przebiegać służebność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. i K. M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie rozstrzygnięcia SKO z dnia 3 grudnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym, jak i prawnym i tym samym nieustalenie stanu rzeczywistego sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zarzucono nadto naruszenie przepisów art. 7 art. 77 i art. 107 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zaniechanie żądania niezbędnych dowodów i wyjaśnień oraz załatwienie sprawy bez uwzględniania słusznego interesu skarżących a także nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżących odmówiono wiarygodności. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza przepis art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i błędne przyjęcie, iż dana okoliczność została udowodniona. Skarżący podnieśli nadto zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dotyczącej służebności gruntowej na nieruchomości obciążonej (działka nr [...]) w stosunku do osób, które w tym zakresie nie są stronami postępowania. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzji narusza nadto przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie skarżących przez organu obu instancji wobec właścicieli nieruchomości sąsiednich oznaczonych numerami [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz wszystkich osób, które potencjalnie nawet będą korzystały z nieruchomości oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...]. Skarżący zarzucili również obrazę przepisów art. 21 ust 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując na naruszenie prawa własności skarżących, gdyż w sposób nieuzasadniony i nadmierny, jako właściciele działki nr [...], zostali obciążeni obowiązkami, naruszającymi istotę prawa własności. W ocenie skarżących, postępowanię prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, skarżących nie informowano o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie udzielano żadnych wyjaśnień i wskazówek, nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co skutkuje naruszeniem przepisów art. 8 -10 k.p.a. Zarzucono nadto obrazę artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 36 poz. 175 z 1995 r.) w związku z art. 90 i art. 91 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa do poszanowania mienia skarżących. Końcowo zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 lit. a i lit. b w związku, z § 46 ust. 10 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2009 r. oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżących Sąd podziela. W szczególności nie jest zasadny zarzut, ze w okolicznościach sprawy organy nie miały podstaw do zawarcia w decyzji zatwierdzającej podział warunku ustanowienia służebności drogowych zapewniających powstałym w wyniku podziału działkom dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, organy nie miały natomiast podstaw do określenia w decyzji dokładnego przebiegu służebności drogowej przez działki nr [...] i [...]. Ta przyczyna skutkowała uwzględnieniem skargi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651). Artykuł 93 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi: Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z kolei art. 99 tej ustawy wskazuje: Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo utworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej związane jest z faktem, że wydzielona działka gruntu będzie mogła w przyszłości stać się odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe, nawet w przepadku spełnienia pozostałych wymogów planistycznych określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2011 – kom. do art. 93).

Przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy:

1. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiedniej służebności dla wydzielonych nowoutworzonych działek,

2. ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej,

3. sprzedaż nowo utworzonej działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Powyższe oznacza m. in., że choć nowo wydzielone działki gruntu nie muszą przylegać do drogi publicznej, to jednak musi być możliwość dojścia i dojazdu do niej.

W sytuacji, kiedy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93. ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zawiera warunek (klauzulę), że w razie zbywania działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, zostaną ustanowione na rzecz nabywców tych działek służebności zapewniające dostęp do drogi publicznej, względnie, że nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Zamieszczenie powyższego warunku w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na działki niemające dostępu do drogi publicznej oznacza, że zbycie takich działek bez zachowania warunku będzie niezgodne z prawem (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. III CZP 34/09). Podkreślenia jednak wymaga, że organ orzekający w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie może ustanowić służebności drogowej (gruntowej), nie może również określić jej przebiegu. Powinien jedynie wskazać, którym działkom gruntu należy zapewnić dostęp do drogi publicznej, że ma to nastąpić przy ich zbywaniu oraz w jakiej formie wymienionej w art. 99 ustawy ma nastąpić ten dostęp (czy przez sprzedaż udziału w drodze wewnętrznej, czy przez ustanowienie służebności). Kwestia samego przebiegu służebności nie leży w gestii organów. Ustanowienie służebności gruntowej zapewniającej korzystanie z nieruchomości obciążonej w zakresie umożliwiającym dostęp do drogi publicznej następuje na podstawie art. 285 § 1 k.c. Obciążenie to ma charakter rzeczowy, a zatem jest skuteczne wobec każdorazowego właściciela albo użytkownika wieczystego gruntu obciążonego. Warunkiem skuteczności przejścia praw płynących z ustanowienia służebności na następcę właściciela nieruchomości uprawnionej jest ujawnienie służebności w księdze wieczystej (por. uchwałę SN z dnia 22 maja 1996 r., III CZP 50/96, OSNC 1996, nr 11, poz. 141). Służebność powstaje w drodze umowy, a w razie braku oświadczenia woli w tej sprawie może ona być ustanowiona także w drodze orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe prawne rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że istotne dla sprawy ustalenia nie są sporne. Wydzielone na mocy zaskarżonej decyzji działki o numerach [...], [...], [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Działki te przylegają do działek nr [...] i nr [...], które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią drogi wewnętrzne, przy czym działka o numerze [...] nie stanowi własności skarżących. Działka [...] stanowi własność skarżących, ale nie łączy się bezpośrednio z żadną z dróg publicznych, łączy się jedynie z działką [...]. W świetle powyższego skarżący nie są w stanie zapewnić działkom [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi w sposób wskazany w zdaniu drugim artykułu 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami czyli przez sprzedaż udziałów w prawie do działki gruntu [...] stanowiącej ich drogę wewnętrzną, czyli niejako "we własnym zakresie". Oznacza to, że w decyzji zatwierdzającej podział musiał być zawarty warunek ustanowienia służebności przy zbywaniu działek nie mających dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 99 stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia 22 grudnia 2011 r., w którym zatwierdzono projekt podziału nieruchomości w sposób przedstawiony w projekcie na 10 działek o numerach od [...] do [...] i zastrzeżono warunek, że przy zbywaniu nowopowstałych działek o nr [...], [...], [...] i [...] zostanie ustanowiona służebność polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] (droga wewnętrzna) w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko skarżących, że rozstrzygnięcie wskazujące dokładny przebieg służebności drogowej jest błędne. Jak już wyjaśniono wcześniej, wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości organ orzekający powinien wskazać jedynie jakim działkom gruntu dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony. Powinien nadto wskazać, że zapewnienie tego dostępu ma nastąpić w chwili zbycia tych działek gruntu, jak również zobowiązany jest wskazać formę zapewnienia tego dostępu przewidzianą w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że błędne jest również wskazanie służebności obciążającej działkę nie będącą własnością skarżących. Pomijając fakt, że właściciel działki sąsiedniej nie ma z mocy decyzji obowiązku jej ustanowienia, to korzystanie z jego nieruchomości bez tytułu prawnego uprawniałoby go do żądania odszkodowania za bezumowne korzystanie z jego działki, gdyż ani z wydanej w niniejszej sprawie decyzji, ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w którym przewidziano, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną "z dostępem ogólnym") nie wynika tytuł prawny do korzystania z cudzej nieruchomości.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że są one niezasadne.

W pierwszej kolejności za bezzasadne uznał Sąd stanowisko skarżących, że zaskarżona decyzja narusza przepisy § 3 ust. 2 lit. a i lit. b w związku z § 46 ust. 10 pkt 2 lit. a – c uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2009 r. oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentacja skarżących przedstawiona w skardze zmierza do wykazania, że w niniejszej sprawie zbędne jest zawarcie warunku ustanowienia służebności drogowej. W ocenie skarżących z zapisów w/w uchwały wynika, że dla terenu dojazdu/ciągu pieszo – jezdnego oznaczonego symbolem 36/10.1.KDW na planach zagospodarowania przestrzennego ustala się dostęp ogólny (zgodnie z § 3 uchwały - dostęp nie limitowany żadnymi ograniczeniami podmiotowymi ani przedmiotowymi, w szczególności ogrodzeniami, biletami wstępu, pora doby). W dalszej kolejności skarżący wywodzą, że działki nr [...] (własność skarżących) i [...] (własność A. K.) stanowiące drogę wewnętrzną, w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter publiczny. W związku powyższym brak jest podstaw do tworzenia dodatkowych zapisów ustanawiających służebność drogową.

Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Zgodnie z art. 1 wskazanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu.

Do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy o drogach publicznych ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu. Jedynym kryterium oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną jest bowiem treść planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonych w M. na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 18 października 2009 r., działka nr [...] położona jest częściowo na obszarze oznaczonym w planie symbolem 36.MU - zabudowa mieszkaniowo usługowa, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, częściowo na obszarze oznaczonym symbolem KD.D.28 – ulica klasy D – dojazdowa, szerokość w liniach rozgraniczających – 10 m oraz częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 36/10.1.KDW – dojazd wewnętrzny, szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Symbol KDW oznacza wewnętrzny układ drogowy – dojazd, ciąg pieszo – jezdny.

W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, a na projekcie rysunku planu kolorem białym, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW, a na rysunku planu kolorem jasnoszarym. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. W sytuacji, gdy przepis art. 98 ust. 1 ustawy przewiduje daleko idące skutki, które mają w istocie charakter wywłaszczeniowy, bowiem prowadzą do utraty prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, zapis o charakterze drogi w planie zagospodarowania przestrzennego winien być wyraźny i umożliwiać jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej drogi – jako publicznej lub wewnętrznej.

Skoro z obowiązującego ustawodawstwa wynika dychotomiczny podział dróg na drogi publiczne i drogi wewnętrzne, co potwierdza przyjęty sposób znakowania terenów komunikacji w powołanym rozporządzeniu, to według postanowień planu wszystkie drogi poza drogami wewnętrznymi oznaczonymi w planie symbolem literowym KDW, winny mieć charakter dróg publicznych. Wobec tego do dróg publicznych zaliczyć należy tereny dróg zbiorczych, lokalnych oraz dojazdowych. W żadnym jednak wypadku nie można zaliczyć do dróg publicznych dróg wewnętrznych. Działka skarżących w planie jest oznaczona symbolem KDW, co oznacza, że w planie ma ona określone przeznaczenie jako droga wewnętrzna.

Zdaniem Sądu, z zapisów planu określających ogólny dostęp do dróg wewnętrznych nie można wywodzić publicznego charakteru tych dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zapisy zawarte w § 3 ust. 2 lit a w związku z § 46 ust. 10 pkt 2 a nie zmieniają charakteru drogi stanowiącej własność skarżących. To samo należy odnieść do działki drogowej nr [...]. Podkreślić należy, że zapisy te ograniczają skarżących w wykonywaniu ich prawa własności. Zasadność tego ograniczenia nie podlega jednak badaniu i ocenie w niniejszej sprawie. Wyjaśnić natomiast należy, że wskazane zapisy w żaden sposób nie uprawniają osób trzecich do korzystania z cudzej własności bez tytułu prawnego. Jeżeli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą (wyraźną lub dorozumianą) właścicieli drogi, a nie na podstawie postanowień planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi również powoływana przez skarżących okoliczność naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podnoszona przez skarżących argumentacja mająca wykazać ich nierówne traktowanie przez organy administracji względem właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest zasadna. Gdyby bowiem rzeczywiście sąsiednie działki zostały podzielone na działki bez dostępu do drogi publicznej i bez konieczności zapewnienia im tego dostępu to należałoby uznać, że nastąpiło to z naruszeniem art. 93 ust. 3 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomijając już samą niemożność zagospodarowania takich działek (odmowa wydania warunków zabudowy, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) i ewentualność wyeliminowania tych decyzji w trybach nadzwyczajnych, to w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Jej wyznacznikiem nie mogą być bowiem rozstrzygnięcia organów naruszające prawo. Ustosunkowując się do powyższego ponownie wskazać należy, że w sytuacji gdy wydzielona działka gruntu nie ma dostępu do drogi publicznej, to obowiązkiem organu jest zawarcie w decyzji zatwierdzającej projekt podziału warunku wynikającego z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a). (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).

W rozpoznawanej sprawie organy dostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności prawidłowo uznały, że powstałe w wyniku podziału cztery nowo utworzone działki pozostają bez dostępu do drogi publicznej, co skutkuje koniecznością ustanowienia służebności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienie, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał okoliczności faktyczne, na których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wskazał przepisy prawa, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wadliwie natomiast organ przyjął, ze konieczność zawarcia w decyzji warunku, o którym mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia go do ustanowienia jej przebiegu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni dokonaną przez sąd interpretację przepisów prawa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ zatwierdzi podział stosując art. 93 ust. 3 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wskazany przez Sąd w sytuacji gdy do czasu rozstrzygnięcia nie nastąpi zmiana okoliczności faktycznych lub prawnych wyłączająca związanie organu wyrokiem sądu administracyjnego (por. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Na podstawie art. 152 w/w ustawy określono, że uchylona wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.