II SA/Ol 412/13

Uzasadnienie

Zarządzeniem z dnia "[...]" Nr "[...]" Burmistrz Miasta G. na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie regulaminu konkursu, zatwierdził konkurs przeprowadzony w dniu "[...]" na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr "[...]" im. "[...]" w G., w wyniku którego wyłonionym kandydatem została K. B.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Z. W. wezwał Burmistrza G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez powtórzenie konkursu na dyrektora Szkoły, kwestionując wydane przez niego zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na dyrektora szkoły.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013r. Burmistrz G. poinformowała skarżącego, iż nie dostrzega żadnych uchybień w procedurze konkursowej, które stanowiłyby naruszenie prawa.

W związku z tym Z. W. wniósł skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza G., domagając się jego uchylenia. Podniósł, iż komisja konkursowa przeprowadzająca konkurs na dyrektora szkoły po analizie dokumentów złożonych przez czterech kandydatów podjęła uchwały o ich dopuszczeniu do postępowania konkursowego, pomimo że uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły nie były podpisane przez jedną z kandydatek – L.P., zaś inna kandydatka – K. B. - nie podpisała uzasadnienia przystąpienia do konkursu. Fakt ten miał natomiast w ocenie skarżącego istotny wpływ na liczbę głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów podczas kolejnych głosowań. Skarżący podniósł także, iż w głosowaniu tajnym została naruszona zasada tajności, gdyż w trakcie głosowania trzej przedstawiciele organu prowadzącego siedzieli zbyt blisko siebie i mieli wgląd w nie swoje karty do głosowania. Wgląd w karty głosowania członków organu prowadzącego przez przewodniczącego Komisji był więc swobodny i w tej mierze mógł mieć wpływ na przebieg głosowania. Podał, iż członkowie Komisji – J. M.-W. oraz Z.P. potwierdzili fakt niezachowania warunków do przeprowadzenia tajnego głosowania. Ponadto skarżący wskazał, iż przed posiedzeniem Komisji jej członek – J. R. - sprawdzała od strony formalnej dokumentację kandydatki K. B., co zostało potwierdzone w obecności świadków. Zarzucił, iż takie postępowanie członka Komisji Konkursowej jest nieetyczne. Skarżący zakwestionował także okoliczność, iż Burmistrz G. powołała siebie na Przewodniczącego Komisji, a po rozstrzygnięciu konkursu jako Przewodniczący Komisji przedstawiła protokół z przebiegu konkursu organowi prowadzącemu – Burmistrzowi G., czyli sobie. W tej sytuacji instancja odwoławcza była równocześnie podmiotem zaskarżanym. Ponadto skarżący zarzucił, iż członek Komisji – R. A. - w dniu konkursu przebywała na zwolnieniu lekarskim, a mimo to uczestniczyła w tym dniu w pracach Komisji, pomimo że jej nieobecność nie skutkowałaby odwołaniem konkursu, gdyż do przeprowadzenia postępowania konkursowego wymagany jest udział 2/3 jej członków. Doszło tym samym do wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem, co stanowi naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, iż częściowo nie mają one oparcia w faktach, a częściowo odnoszą się do okoliczności, które nie dają podstaw do unieważnienia konkursu. Wskazała, iż do konkursu przystąpiło czterech kandydatów, w tym skarżący, i wszyscy zostali dopuszczeni przez Komisję do postępowania konkursowego. Komisja uznała, że oferty złożone zostały w terminie, zawierają dokumenty wskazane w ogłoszeniu konkursu i że wszyscy kandydaci spełniają wymagania wskazane w tym ogłoszeniu. Komisja powzięła wątpliwości jedynie co do kandydatki – L. P., czego wyrazem był brak jednomyślności Komisji w przeprowadzonym w tej sprawie głosowaniu. Pod złożonymi przez nią uzasadnieniem przystąpienia do konkursu oraz koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły brakowało bowiem jej własnoręcznego podpisu, gdyż znajdowało się tam jedynie jej imię i nazwisko w formie pisma drukowanego. Przedmiotowe dokumenty stanowiły jednak integralną część jednej oferty spiętej w całość i spakowanej w kopercie opatrzonej podpisem kandydatki - przez co nie pozostawiały wątpliwości od kogo pochodzą. Burmistrz G. podniosła w tym zakresie, iż regulamin konkursu nie formułuje w tym względzie specjalnych wymogów. Przepis § 1 ust. 1 pkt 4 lit. a/ rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu nie wskazuje nawet formy w jakiej powinny być sporządzone przedmiotowe uzasadnienie oraz koncepcja, a w szczególności nie zawiera wymogu osobnego opatrzenia ich przez kandydata własnoręcznym podpisem, a nawet brak jest wymogu, aby była to forma pisemna. Mając to na uwadze organ stwierdził, iż nie można uznać braku własnoręcznego podpisu pod tymi dokumentami za równoważny z brakiem stanowiącym podstawę do podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu. W odniesieniu do kandydatki – K. B. Burmistrz G. podała, iż zarzut braku podpisu pod złożonymi przez nią tożsamymi dokumentami jest chybiony, albowiem kandydatka ta złożyła wymagane dokumenty łącznie w formie jednego dokumentu, opatrzonego własnoręcznym podpisem. Organ zakwestionował zarzut naruszenia tajności głosowania, podnosząc przy tym, iż żaden z członków Komisji nie zgłaszał zastrzeżeń w przedmiocie braku warunków do przeprowadzenia głosowania z zachowaniem tajności. Wskazano, iż Komisja procedowała w sali posiedzeń komisji Rady Miejskiej w G., a zatem w miejscu zwykle wykorzystywanym na posiedzenia gremiów o charakterze podobnym do Komisji. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że warunki umożliwiające dochowanie tajności głosowania nie były właściwe. Burmistrz G. uznała również, iż sprawdzenie przez członka Komisji Konkursowej dokumentacji przygotowanej przez jedną z kandydatek pod względem formalnym nie stanowi naruszenia prawa i nie jest okolicznością, która mogłaby uzasadniać unieważnienie konkursu. Takie postępowanie mogłoby być oceniane jako nieetyczne jedynie w wypadku ingerencji w merytoryczną treść dokumentów przygotowanych przez tą kandydatkę. Stwierdziła także, iż żaden przepis szczególny nie wyłącza możliwości jej uczestniczenia w komisji konkursowej. Burmistrz nie jest na żadnym etapie postępowania konkursowego instancją odwoławczą od wyników rozstrzygnięć tej komisji. Uczestniczenie w pracach komisji nie pozbawia go natomiast możliwości unieważnienia konkursu w przypadkach określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu. Ponadto organ wskazał, iż kwestia uczestnictwa w pracach Komisji osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim jest bez znaczenia. Regulamin konkursu nie przewiduje konieczności legitymowania się przez członków komisji zaświadczeniami lekarskimi o ich zdolności do udziału w jej pracach, stąd organ nie ma żadnej wiedzy na temat stanu ich zdrowia.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2013r. złożonym przez skarżącego na rozprawie przed tut. Sądem podtrzymał on swoją skargę wnosząc o unieważnienie zaskarżonego zarządzenia, unieważnienie konkursu oraz powierzenie mu sprawowania funkcji dyrektora Szkoły na okres 5 lat, a nie 1 roku. Podniósł, iż ustawodawca regulując w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty kwestię składu komisji konkursowej postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu, czyli w niniejszej sprawie Burmistrz G. Podał, iż powołanie przez Burmistrza samej siebie na Przewodniczącego Komisji Konkursowej bezpośrednio wpływa bowiem na członków Komisji, a Burmistrz staje się decydentem we własnej sprawie, mając dodatkowo kompetencje do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienia. Poprzez uczestnictwo w pracach komisji bezpośredniego zwierzchnika służbowego nad osobami starającymi się o wygranie konkursu zostaje zakłócona ponadto bezstronność postępowania konkursowego. Skarżący zarzucił, iż organ prowadzący szkołę naruszył art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty powierzając mu pełnienie funkcji dyrektora Szkoły na okres krótszy niż zostało to określone w tym przepisie, a także ogłaszając konkurs na stanowisko w istocie obsadzone, gdyż z mocy prawa przysługuje mu powołanie na okres 5 lat, a nie 1 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego są zasadne.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, iż stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8a ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastująca funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie. Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12) stwierdzono, iż burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego komisji konkursowej. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał unikną sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarzuty skarżącego odnoszące się do niewłaściwego składu Komisji Konkursowej w niniejszej sprawie uznać należy za zasadne. Powołanie przez Burmistrza G. samej siebie na członka Komisji Konkursowej i jednocześnie jej Przewodniczącego stanowi o naruszeniu art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, gdyż wskazane nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mogą być one uznane za zasadne. Podzielić bowiem należy stanowisko organu, iż brak jest uregulowań, które określałyby szczegółowe wymogi formalne, jakim odpowiadać powinny wymagane od kandydatów na stanowisko dyrektora dokumenty w postaci uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, w tym w zakresie konieczności opatrzenia ich przez kandydata własnoręcznym podpisem. W konsekwencji braki podpisów pod dokumentami dwóch kandydatek nie mogły być podstawą niedopuszczenia ich do postępowania konkursowego. Brak jest również podstaw do zakwestionowania prawidłowości tajnego głosowania nad wyborem dyrektora Szkoły. W protokole z posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 19 marca 2013r. brak jest bowiem jakichkolwiek uwag, czy też zastrzeżeń w tym względzie. Także nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż w przedmiotowym głosowaniu brał udział członek Komisji, który przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okoliczność ta nie może być uznana za mogącą mieć wpływ na wynik konkursu, chyba że choroba, która była przyczyną tego zwolnienia mogła mieć jakikolwiek wpływ na wynik głosowania. Skarżący jednak takiego zarzutu nie podniósł. Natomiast fakt, iż jeden z członków Komisji Konkursowej sprawdzał dokumentację jednej z kandydatek przed posiedzeniem tej Komisji niewątpliwie było zachowaniem nieetycznym, skoro Komisja musi zachować obiektywizm. Skoro jednak zaskarżone zarządzenie podlega stwierdzeniu nieważności z innych względów, to ustalenie czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik konkursu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.

Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego, zawartego w piśmie złożonym na rozprawie, odnośnie powierzenia mu funkcji dyrektora na okres 5-letni stwierdzić należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły, a w związku z tym sąd administracyjny jest uprawniony wyłącznie do badania legalności tego aktu. W konsekwencji kwestia prawidłowości ustalenia okresu, na jaki skarżącemu powierzono uprzednio stanowisko dyrektora Szkoły wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.

W świetle powyższego na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęte zostało stosownie do art. 152 ppsa.