II SA/Bd 468/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
2013-06-18Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/Sentencja
Dnia 18 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego uchyla zaskarżone postanowienie. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
II SA/Bd 468/13
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Inspektor ds. ogólnorolnych działając z upoważnienia Wójta Gminy B., orzekł o uzgodnieniu projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z.–P.", położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W uzasadnieniu wskazał, że do Wójta Gminy B. wpłynął z Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P. projekt koncesji Nr [...] dla J. J. na wydobywanie kopaliny.
Na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia koncesję uzgodniono bez zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. H. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Podał, że w podstawie prawnej postanowienia organ powołał się na art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów aniżeli te, które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego. Zaznaczył, że na terenie gminy B. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też studium. Mając to na uwadze, w jego ocenie, zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w ww. piśmie, Zastępca Wójta Gminy B. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] poinformował, że uzgodnienie koncesji nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego Z. P. nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Wskazał również, że w dacie wydania postanowienia nie obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - utracił bowiem ważność z dniem [...] grudnia 2003 r. Uzgodnienia dokonano zatem, w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2000 r.
Ponadto poinformował, że koncesja nr [...] na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego została na wniosek inwestora w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzją Marszałka Województwa K.-P. wygaszona, a decyzją Starosty W. z dnia [...] czerwca 2012 r. uznana za zakończoną rekultywacja gruntów po eksploatacji kruszywa dla terenu przewidzianego koncesją na wydobycie.
Wzruszenie postanowienia byłoby zatem bezprzedmiotowe.
Organ poinformował, że nie znajduje przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 16 ust 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydanego przez Inspektora ds. ogólnorolnych, w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z. – P." położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., powiat w., woj. K.-p., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. postanowienie jest obciążone wadami uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności.
W ocenie organu, stwierdzenie nieważności postanowienia jest instytucją wyjątkową, wobec czego można z niej korzystać jedynie wtedy, gdy organ stwierdzi, że postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (w zw. z art. 126 Kpa). Zgodnie natomiast z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (i odpowiednio postanowienia), która: 1.wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2.wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3.dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4.została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5.była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6.w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7.zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W kwestii pierwszej z ww. przesłanek organ wyjaśnił, że nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości i wynika to z faktu, iż w takim przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Dalej organ podał, że ww. przesłanka ma związek m.in. z zagadnieniem dekoncentracji zadań administracji, w ramach którego podkreśla się konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia. Decyzja (postanowienie) wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna, skutkuje bowiem naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1).
Ponadto, w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ wyjaśnił, że samo ustalenie niezgodności z określonym przepisem prawa materialnego nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności. Istotne z punktu widzenia tego postępowania jest ustalenie skali naruszenia przepisu lub przepisów. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie to musi być rażące. O rażącym zaś naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: -naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli postanowienie (decyzja) wydane zostało wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie, -naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść postanowienia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą), -skutki wywołane przez postanowienie (decyzje) (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Kolegium ustaliło, że zgodnie z art. 16 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji wymagało uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następowało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis wskazywał zatem w sposób jasny zarówno organ właściwy do dokonania uzgodnienia (właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta), jak również podstawę uzgodnienia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).
Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] nie zostało wydane przez Wójta Gminy B., ale przez Inspektora ds. ogólnorolnych, którego kompetencja do działania w imieniu właściwego organu miała wynikać z pełnomocnictwa z [...] lipca 2002 r. Kolegium jednak stwierdziło, że przedłożone do akt pełnomocnictwo nie obejmowało umocowania do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia koncesji, bowiem, jako udzielone na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniało do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jedynie w ściśle określonych w tym upoważnieniu kategoriach spraw, tj. ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa.
Kwestionowane postanowienie, wydane na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie mieści się w ramach tego pełnomocnictwa udzielonego pracownikowi i to zarówno co do rodzaju rozstrzygnięcia (postanowienie w ramach uzgodnienia), jak i jego zakresu przedmiotowego.
Wobec tego, postanowienie uzgodnieniowe, jako wydane bez upoważnienia właściwego organu, a tym samym przez osobę nielegitymowaną, jest nieważne wobec naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa).
Ponadto, organ stwierdził, że postanowienie z [...] lipca 2008 r. znak [...] również rażąco narusza art. 16 ust 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Uzasadniając powyższe stwierdzenie organ podniósł, że przedmiotem uzgodnienia było wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń planu, a przy jego braku - zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten wykluczał zatem żeby udzielenie uzgodnienia mogło nastąpić na podstawie innych kryteriów.
Tymczasem uzasadnienie kwestionowanego postanowienia z [...] lipca 2008 r. wskazuje, że podstawą pozytywnego uzgodnienia koncesji była decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem kryterium nie znajdujące żadnej podstawy w art. 16 ust 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W żadnym swoim punkcie postanowienie nie odnosi się do postanowień planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Organ wskazał, że wyjaśnienia pracownika wydającego postanowienie (pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) wskazuje, że wydając je kierował się poleceniem Wójta Gminy w obecności zainteresowanej strony, co potwierdza, że uzgodnienie nastąpiło z pominięciem ustawowych podstaw jego dokonywania.
W konsekwencji, w ocenie organu, rażąco naruszono art. 16 ust 5 ustawy, w związku z czym spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium nadmieniło również, że nie znajdujące oparcia w aktach, jak i treści samego postanowienia jest stanowisko prezentowane przez Zastępcę Wójta Gminy w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności, iż uzgodnienia dokonano w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy.
Ponadto, postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania koncesji zainteresowanej stronie. Orzeczenie o wygaśnięciu koncesji nastąpiło natomiast w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, uregulowanego ustawą Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Kolegium nie zachodzi w tym przypadku bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że postanowienie uzgodnieniowe pozostaje w obrocie prawnym, mimo orzeczenia o wygaśnięciu koncesji.
Reasumując, organ wskazał, że kwestionowane postanowienie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.
Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył Prokurator Okręgowy we W. wnosząc o jego uchylenie.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. w sytuacji, gdy postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] lipca 2008 r. było ściśle związane z postępowaniem koncesyjnym wszczętym i prowadzonym na wniosek J. J. w tym znaczeniu, że przedmiotem tego postępowania było uzgodnienie koncesji na wydobywanie przez niego kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa w miejscowości Z. - P.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji (postanowienia), gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, co w ocenie skarżącego w sprawie wystąpiło. W niniejszej sprawie nieodwracalność wynika przede wszystkim z faktu, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, czyli że eksploatacja złoża przez J. J. została zakończona. Wskazał przy tym, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego zrealizowanie inwestycji na podstawie wymaganych w tym celu decyzji administracyjnych wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności mimo zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała z 18 listopada 1993 r.; III AZP 23/93 OSN CP 1994 r. nr 5, poz. 108).
W sytuacji więc, gdy ze złoża nie jest już wydobywana kopalina, na wydobycie której ww. posiadał koncesję uzyskaną w wyniku wydanego postanowienia uzgodnieniowego z [...] lipca 2008 r., uznać należy, że wydanie tego postanowienia wywołało nieodwracalne skutki prawne. Na skutek udzielonej koncesji J. J. zrealizował wydobywanie kopaliny i zakończył działalność wydobywczą. Wyeksploatowanie złoża stanowi bowiem nie tylko nieodwracalny skutek udzielonej mu koncesji, ale również wywołuje nieodwracalność skutków prawnych. Nie ma bowiem prawnych możliwości doprowadzenia dotychczasowego złoża do stanu poprzedniego, zarówno faktycznie, jak i w sensie prawnym.
W ocenie skarżącego w sprawie należało, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania postanowienia z [...] lipca 2008 r. z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż zostały wskazane w jej treści. Otóż Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę skorzystał z przysługujących jemu uprawnień wynikających z art. 134 § 1 według których, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższym uprawnieniem Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania i to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], w którym w oparciu o przesłankę art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 kpa stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydanego przez Inspektora ds. ogólnorolnych, w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z.-P." położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., powiat w., woj. K.-p., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W zaskarżonym postanowieniu organ uzasadniając zastosowanie przesłanki wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane zostało przez osobę nieuprawnioną - Inspektora ds. ogólnorolnych, którego kompetencja do działania w imieniu właściwego organu miała wynikać z pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2002 r., które zdaniem organu nie obejmowało umocowania do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia koncesji.
Natomiast przesłankę rażącego naruszenia prawa Kolegium uzasadniło rażącym naruszeniem art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przepis ten stanowił, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jest wadliwe. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego przez organ nie można stwierdzić, że wystąpiły w ocenianej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia Wójta Gminy w B. z dnia [...] lipca 2008 r.
Otóż stwierdzenie nieważności orzeczenia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1).
Oceniając wystąpienie podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o powyższą przesłankę należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 107 §1 kpa, zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Ma rację Samorządowe Kolegium w W. wywodząc, że niewłaściwe zamieszczenie w decyzji wymaganych na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. składników o charakterze podmiotowym powoduje, iż niemożliwe staje się ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, jakim było uzgodnienie projektu koncesji na wydobywanie kopaliny, co przesądza o istotnej wadzie postanowienia.
W piśmiennictwie i orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną powoduje jej nieważność z uwagi to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zwykle do naruszenia przepisów o właściwości dojdzie wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. W orzecznictwie wskazano na szczególne sytuacje, w których decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi również wówczas, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwiania spraw (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, wyrok NSA z dnia 12 listopada 1998 r., II SA 1341/98).
Powyższe poglądy, co do właściwej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zmieniają jednak podstawowego ustalenia rozpoznawanej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną powoduje, że naruszony jest art. 107 § 1 kpa i skutkuje to wystąpieniem przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W sytuacji, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwiania danej sprawy, dochodzi do naruszenia przepisów o właściwości. Powoduje to w konsekwencji wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującej nieważnością wydanej decyzji. W związku z powyższym rozstrzygnięcie, jako podpisane przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu uprawnionego organu administracji obarczone jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia.
Postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zostało podpisane przez podinspektora do spraw ogólnorolnych i drogownictwa J. T. pieczęcią z up. Wójta B. Według akt sprawy ww. pracownik legitymował się pełnomocnictwem do wydawania decyzji administracyjnych z dnia [...] lipca 2002 r.
Z załączonego do akt pełnomocnictwa wynika, że J. T. został upoważniony do wydawania i podpisywania z upoważnienia wójta decyzji administracyjnych oraz czynności jednorazowych w sprawach dotyczących ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa. Zaznaczono w powyższym upoważnieniu, że jest ono ważne aż do odwołania. Z opisu pełnomocnictwa wynika, że stanowi ono załącznik nr 3 do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zbyt pochopnie oceniło znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo i nie wyjaśniło z Wójtem Gminy w B. jego zakresu. Kolegium powinno ustalić, czy upoważnienie dotyczyło podpisywania z upoważnienia wójta decyzji administracyjnych wszystkich, czy tylko ograniczało się do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa, czy też tylko w zakresie czynności jednorazowych ograniczone zostało do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa.
W ocenie Sądu, organ administracji powinien przede wszystkim dokładnie zbadać zakres umocowania ww. pracownika. Poczynić ustalenia w oparciu o Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w B. jakie sprawy i decyzje mieszczą się pod pojęciami spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy B. przesłał pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r., w którym stwierdził, że z pełnomocnictwa wynika upoważnienie do wydawania decyzji i postanowień dla ww. pracownika.
Pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r. jest pełnomocnictwem do prowadzenia poszczególnych spraw wyraźnie w nim wymienionych, które dają się zidentyfikować.
Organ, powinien w oparciu o Regulamin wyjaśnić, czy wskazane w pełnomocnictwie sprawy pozostają w związku z koncesjami na wydobywanie kopalin. Powyższe ustalenia wyjaśnią, czy można było rozciągnąć udzielone pracownikowi upoważnienie również na sprawę objętą postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., której przedmiotem, było uzgodnienie projektu koncesji.
W ocenie Sądu przede wszystkim zakres umocowania pracownika, który podpisał sporne postanowienie powinien być wyjaśniony z mocodawcą. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oprócz Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B. Kolegium powinno sprawdzić zakres obowiązków J. T. W ocenie Sądu pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r. jest pełnomocnictwem ogólnym. Wywodzenie na jego podstawie umocowania szczegółowego wymaga dalszego wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy nie można na tym etapie ustaleń faktycznych z całą stanowczością stwierdzić, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Podkreślić należy, że zakres umocowania pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2002 r. może być różnie interpretowany. Świadczy o tym stanowisko Wójta, który okazał kwestionowane pełnomocnictwo jako uprawniające do podpisywania decyzji i postanowień. Można zatem przyjąć, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż stan faktyczny sprawy w tym zakresie był wystarczająco jasny aby można było uznać, że pracownik działał bez upoważnienia.
W ocenie Sądu na obecnym etapie ustaleń faktycznych nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. W praktyce orzeczniczej przeważa pogląd w świetle, którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., l SA 1559/93, ONSA1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, póz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70).
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło spornemu postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r. rażące naruszenie prawa polegające na pominięciu postanowień planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z uwagi na obowiązek wynikający z art. 16 ust. 5 Prawo geologiczne i górnicze z 2005 r. Obowiązujący w dacie wydania spornego postanowienia art. 16 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy rzeczywiście stanowił, że uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając przesłankę rażącego naruszenia prawa przyjęło, że w dacie wydawania spornego postanowienia uzgodnieniowego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według jednak stanowiska Wójta Gminy w B. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym organ nie przeprowadził dowodu z istniejącej uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2000r. nr [...] w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.
Powyższy akt istniał. Nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze okoliczność, że organ w żądnym punkcie postanowienia nie odniósł się do postanowień obowiązującego studium. To uchybienie może jedynie świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania. Organ powinien wykazać, z którymi przepisami studium postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności, aby można było postawić Wójtowi zarzut rażącego naruszenia prawa. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie zajęło się jednak powyższą kwestią. W aktach sprawy brak jest uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Oznacza to, że SKO w ogóle nie zbadało kwestii zgodności uzgodnienia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym stanie rzeczy za przedwczesny należało uznać zarzut SKO oparty na rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W związku z powyższym Kolegium zaskarżone postanowienie oparło na niekompletnym materiale dowodowym, czym dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odbiegając od powyższego na potrzeby przyszłego postępowania Sąd uznaje za nietrafny zarzut skarżącej, że postanowienie wywołało nieodwracalne skutki prawne, co wynika z faktu zakończenia eksploatacji złoża objętego koncesją, a na co ma wpływ decyzja Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008 r. udzielająca J. J. koncesji nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego, która wygasła na skutek decyzji Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzji Starosty Powiatowego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o uznaniu zakończenia rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego przez J. J.
Wygaśnięcie koncesji oraz zakończenie rekultywacji gruntów nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy faktów, lecz oznacza w szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Skład orzekający w tej sprawie podziela linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieodwracalność skutków przepisu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Oznacza to, że nieodwracalności skutków prawnych w świetle powyższego przepisu nie należy utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego. Dlatego też realizacja wydobywania kruszywa na podstawie udzielonej koncesji, a następnie zaprzestanie eksploatacji złoża należy do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych, chociaż fakt, że strona działała w ramach udzielonej koncesji, określa byt prawny wydobywanego złoża.
W skardze strona skarżąca powołując się na nieodwracalność skutków prawnych wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. przywołała wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt l OSK 1875/11-LEX nr 1113255. Skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku. Należy jednak zaznaczyć, że opisany w nim stan faktyczny jest całkowicie odmienny od tego niż w ocenianej sprawie, ponieważ nieodwracalność skutków prawnych w przywołanym wyroku związana była z obrotem przedmiotu sprawy w drodze umów cywilnych: "W kwestii nieodwracalności skutków prawnych, o czym mówi art. 156 § 2 k.p.a. istnieje bogate orzecznictwo, doktryna, wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości, co do jej rozumienia. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw - brak kompetencji i podstawy prawnej - do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego".
W przedmiotowej sprawie okoliczności, że zakończono wydobywanie kopalin, wygasła koncesja na wydobywanie złoża oraz przeprowadzono rekultywację gruntu, należą do sfery faktów a nie stanu prawnego.
Decyzje, które zostały wydane na podstawie postanowienia uzgodnieniowego nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych dlatego, że zakończono wydobywanie kopalin.
W związku z powyższym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ocenie podlega, czy dana decyzja ostateczna oraz czy postanowienie dotknięte były kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa według obowiązującego w dacie ich podjęcia stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu istniejącego na dzień ich wydania stanu faktycznego, w związku z czym nie może mieć znaczenia przy rozstrzyganiu przez SKO w powyższym postępowaniu okoliczność, iż zakończono wydobywanie złoża, zrealizowano wydobywanie złoża na podstawie koncesji. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA - publ. www.orzeczenia,nsa.gov.pl z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 w której wyrażono stanowisko, że: "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa zostało omówione również w literaturze uwzględniającej dotychczasowe orzecznictwo. Borkowski Janusz w monografii pt. "Nieważność decyzji administracyjnej" /Łódź - Zielona Góra 1997, str. 68 i n./ przedstawił dorobek orzecznictwa sądowego określającego nieodwracalność skutków prawnych decyzji z różnych punktów widzenia. Autor ten w innym opracowaniu /B. Adamiak, Borkowski Janusz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 709 i n./ zamieścił rozważania teoretyczne dotyczące tego pojęcia. Istotne są zwłaszcza stwierdzenia, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem bezskutecznym, lecz "pozostając w obrocie prawnym może wywołać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności".
Kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, według tego autora, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do zaleceń i wskazań zawartych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/Sentencja
Dnia 18 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego uchyla zaskarżone postanowienie. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
II SA/Bd 468/13
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Inspektor ds. ogólnorolnych działając z upoważnienia Wójta Gminy B., orzekł o uzgodnieniu projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z.–P.", położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W uzasadnieniu wskazał, że do Wójta Gminy B. wpłynął z Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P. projekt koncesji Nr [...] dla J. J. na wydobywanie kopaliny.
Na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia koncesję uzgodniono bez zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. H. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Podał, że w podstawie prawnej postanowienia organ powołał się na art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów aniżeli te, które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego. Zaznaczył, że na terenie gminy B. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też studium. Mając to na uwadze, w jego ocenie, zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w ww. piśmie, Zastępca Wójta Gminy B. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] poinformował, że uzgodnienie koncesji nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego Z. P. nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Wskazał również, że w dacie wydania postanowienia nie obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - utracił bowiem ważność z dniem [...] grudnia 2003 r. Uzgodnienia dokonano zatem, w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2000 r.
Ponadto poinformował, że koncesja nr [...] na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego została na wniosek inwestora w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzją Marszałka Województwa K.-P. wygaszona, a decyzją Starosty W. z dnia [...] czerwca 2012 r. uznana za zakończoną rekultywacja gruntów po eksploatacji kruszywa dla terenu przewidzianego koncesją na wydobycie.
Wzruszenie postanowienia byłoby zatem bezprzedmiotowe.
Organ poinformował, że nie znajduje przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 16 ust 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydanego przez Inspektora ds. ogólnorolnych, w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z. – P." położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., powiat w., woj. K.-p., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. postanowienie jest obciążone wadami uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności.
W ocenie organu, stwierdzenie nieważności postanowienia jest instytucją wyjątkową, wobec czego można z niej korzystać jedynie wtedy, gdy organ stwierdzi, że postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (w zw. z art. 126 Kpa). Zgodnie natomiast z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (i odpowiednio postanowienia), która: 1.wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2.wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3.dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4.została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5.była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6.w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7.zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W kwestii pierwszej z ww. przesłanek organ wyjaśnił, że nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości i wynika to z faktu, iż w takim przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Dalej organ podał, że ww. przesłanka ma związek m.in. z zagadnieniem dekoncentracji zadań administracji, w ramach którego podkreśla się konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia. Decyzja (postanowienie) wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna, skutkuje bowiem naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1).
Ponadto, w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ wyjaśnił, że samo ustalenie niezgodności z określonym przepisem prawa materialnego nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności. Istotne z punktu widzenia tego postępowania jest ustalenie skali naruszenia przepisu lub przepisów. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie to musi być rażące. O rażącym zaś naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: -naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli postanowienie (decyzja) wydane zostało wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie, -naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść postanowienia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą), -skutki wywołane przez postanowienie (decyzje) (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Kolegium ustaliło, że zgodnie z art. 16 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji wymagało uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następowało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis wskazywał zatem w sposób jasny zarówno organ właściwy do dokonania uzgodnienia (właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta), jak również podstawę uzgodnienia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).
Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] nie zostało wydane przez Wójta Gminy B., ale przez Inspektora ds. ogólnorolnych, którego kompetencja do działania w imieniu właściwego organu miała wynikać z pełnomocnictwa z [...] lipca 2002 r. Kolegium jednak stwierdziło, że przedłożone do akt pełnomocnictwo nie obejmowało umocowania do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia koncesji, bowiem, jako udzielone na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniało do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jedynie w ściśle określonych w tym upoważnieniu kategoriach spraw, tj. ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa.
Kwestionowane postanowienie, wydane na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie mieści się w ramach tego pełnomocnictwa udzielonego pracownikowi i to zarówno co do rodzaju rozstrzygnięcia (postanowienie w ramach uzgodnienia), jak i jego zakresu przedmiotowego.
Wobec tego, postanowienie uzgodnieniowe, jako wydane bez upoważnienia właściwego organu, a tym samym przez osobę nielegitymowaną, jest nieważne wobec naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa).
Ponadto, organ stwierdził, że postanowienie z [...] lipca 2008 r. znak [...] również rażąco narusza art. 16 ust 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Uzasadniając powyższe stwierdzenie organ podniósł, że przedmiotem uzgodnienia było wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń planu, a przy jego braku - zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten wykluczał zatem żeby udzielenie uzgodnienia mogło nastąpić na podstawie innych kryteriów.
Tymczasem uzasadnienie kwestionowanego postanowienia z [...] lipca 2008 r. wskazuje, że podstawą pozytywnego uzgodnienia koncesji była decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem kryterium nie znajdujące żadnej podstawy w art. 16 ust 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W żadnym swoim punkcie postanowienie nie odnosi się do postanowień planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Organ wskazał, że wyjaśnienia pracownika wydającego postanowienie (pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) wskazuje, że wydając je kierował się poleceniem Wójta Gminy w obecności zainteresowanej strony, co potwierdza, że uzgodnienie nastąpiło z pominięciem ustawowych podstaw jego dokonywania.
W konsekwencji, w ocenie organu, rażąco naruszono art. 16 ust 5 ustawy, w związku z czym spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium nadmieniło również, że nie znajdujące oparcia w aktach, jak i treści samego postanowienia jest stanowisko prezentowane przez Zastępcę Wójta Gminy w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności, iż uzgodnienia dokonano w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy.
Ponadto, postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania koncesji zainteresowanej stronie. Orzeczenie o wygaśnięciu koncesji nastąpiło natomiast w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, uregulowanego ustawą Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Kolegium nie zachodzi w tym przypadku bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że postanowienie uzgodnieniowe pozostaje w obrocie prawnym, mimo orzeczenia o wygaśnięciu koncesji.
Reasumując, organ wskazał, że kwestionowane postanowienie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.
Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył Prokurator Okręgowy we W. wnosząc o jego uchylenie.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. w sytuacji, gdy postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] lipca 2008 r. było ściśle związane z postępowaniem koncesyjnym wszczętym i prowadzonym na wniosek J. J. w tym znaczeniu, że przedmiotem tego postępowania było uzgodnienie koncesji na wydobywanie przez niego kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa w miejscowości Z. - P.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji (postanowienia), gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, co w ocenie skarżącego w sprawie wystąpiło. W niniejszej sprawie nieodwracalność wynika przede wszystkim z faktu, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, czyli że eksploatacja złoża przez J. J. została zakończona. Wskazał przy tym, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego zrealizowanie inwestycji na podstawie wymaganych w tym celu decyzji administracyjnych wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności mimo zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała z 18 listopada 1993 r.; III AZP 23/93 OSN CP 1994 r. nr 5, poz. 108).
W sytuacji więc, gdy ze złoża nie jest już wydobywana kopalina, na wydobycie której ww. posiadał koncesję uzyskaną w wyniku wydanego postanowienia uzgodnieniowego z [...] lipca 2008 r., uznać należy, że wydanie tego postanowienia wywołało nieodwracalne skutki prawne. Na skutek udzielonej koncesji J. J. zrealizował wydobywanie kopaliny i zakończył działalność wydobywczą. Wyeksploatowanie złoża stanowi bowiem nie tylko nieodwracalny skutek udzielonej mu koncesji, ale również wywołuje nieodwracalność skutków prawnych. Nie ma bowiem prawnych możliwości doprowadzenia dotychczasowego złoża do stanu poprzedniego, zarówno faktycznie, jak i w sensie prawnym.
W ocenie skarżącego w sprawie należało, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania postanowienia z [...] lipca 2008 r. z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż zostały wskazane w jej treści. Otóż Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę skorzystał z przysługujących jemu uprawnień wynikających z art. 134 § 1 według których, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższym uprawnieniem Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania i to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], w którym w oparciu o przesłankę art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 kpa stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydanego przez Inspektora ds. ogólnorolnych, w przedmiocie uzgodnienia projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z.-P." położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., powiat w., woj. K.-p., na działce o nr ew. [...] o powierzchni złoża [...] ha.
W zaskarżonym postanowieniu organ uzasadniając zastosowanie przesłanki wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane zostało przez osobę nieuprawnioną - Inspektora ds. ogólnorolnych, którego kompetencja do działania w imieniu właściwego organu miała wynikać z pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2002 r., które zdaniem organu nie obejmowało umocowania do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia koncesji.
Natomiast przesłankę rażącego naruszenia prawa Kolegium uzasadniło rażącym naruszeniem art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przepis ten stanowił, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jest wadliwe. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego przez organ nie można stwierdzić, że wystąpiły w ocenianej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia Wójta Gminy w B. z dnia [...] lipca 2008 r.
Otóż stwierdzenie nieważności orzeczenia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1).
Oceniając wystąpienie podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o powyższą przesłankę należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 107 §1 kpa, zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Ma rację Samorządowe Kolegium w W. wywodząc, że niewłaściwe zamieszczenie w decyzji wymaganych na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. składników o charakterze podmiotowym powoduje, iż niemożliwe staje się ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, jakim było uzgodnienie projektu koncesji na wydobywanie kopaliny, co przesądza o istotnej wadzie postanowienia.
W piśmiennictwie i orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną powoduje jej nieważność z uwagi to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zwykle do naruszenia przepisów o właściwości dojdzie wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. W orzecznictwie wskazano na szczególne sytuacje, w których decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi również wówczas, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwiania spraw (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, wyrok NSA z dnia 12 listopada 1998 r., II SA 1341/98).
Powyższe poglądy, co do właściwej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zmieniają jednak podstawowego ustalenia rozpoznawanej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną powoduje, że naruszony jest art. 107 § 1 kpa i skutkuje to wystąpieniem przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W sytuacji, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwiania danej sprawy, dochodzi do naruszenia przepisów o właściwości. Powoduje to w konsekwencji wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującej nieważnością wydanej decyzji. W związku z powyższym rozstrzygnięcie, jako podpisane przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu uprawnionego organu administracji obarczone jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia.
Postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zostało podpisane przez podinspektora do spraw ogólnorolnych i drogownictwa J. T. pieczęcią z up. Wójta B. Według akt sprawy ww. pracownik legitymował się pełnomocnictwem do wydawania decyzji administracyjnych z dnia [...] lipca 2002 r.
Z załączonego do akt pełnomocnictwa wynika, że J. T. został upoważniony do wydawania i podpisywania z upoważnienia wójta decyzji administracyjnych oraz czynności jednorazowych w sprawach dotyczących ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa. Zaznaczono w powyższym upoważnieniu, że jest ono ważne aż do odwołania. Z opisu pełnomocnictwa wynika, że stanowi ono załącznik nr 3 do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zbyt pochopnie oceniło znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo i nie wyjaśniło z Wójtem Gminy w B. jego zakresu. Kolegium powinno ustalić, czy upoważnienie dotyczyło podpisywania z upoważnienia wójta decyzji administracyjnych wszystkich, czy tylko ograniczało się do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa, czy też tylko w zakresie czynności jednorazowych ograniczone zostało do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa.
W ocenie Sądu, organ administracji powinien przede wszystkim dokładnie zbadać zakres umocowania ww. pracownika. Poczynić ustalenia w oparciu o Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w B. jakie sprawy i decyzje mieszczą się pod pojęciami spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy B. przesłał pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r., w którym stwierdził, że z pełnomocnictwa wynika upoważnienie do wydawania decyzji i postanowień dla ww. pracownika.
Pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r. jest pełnomocnictwem do prowadzenia poszczególnych spraw wyraźnie w nim wymienionych, które dają się zidentyfikować.
Organ, powinien w oparciu o Regulamin wyjaśnić, czy wskazane w pełnomocnictwie sprawy pozostają w związku z koncesjami na wydobywanie kopalin. Powyższe ustalenia wyjaśnią, czy można było rozciągnąć udzielone pracownikowi upoważnienie również na sprawę objętą postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., której przedmiotem, było uzgodnienie projektu koncesji.
W ocenie Sądu przede wszystkim zakres umocowania pracownika, który podpisał sporne postanowienie powinien być wyjaśniony z mocodawcą. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oprócz Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B. Kolegium powinno sprawdzić zakres obowiązków J. T. W ocenie Sądu pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2002 r. jest pełnomocnictwem ogólnym. Wywodzenie na jego podstawie umocowania szczegółowego wymaga dalszego wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy nie można na tym etapie ustaleń faktycznych z całą stanowczością stwierdzić, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Podkreślić należy, że zakres umocowania pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2002 r. może być różnie interpretowany. Świadczy o tym stanowisko Wójta, który okazał kwestionowane pełnomocnictwo jako uprawniające do podpisywania decyzji i postanowień. Można zatem przyjąć, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż stan faktyczny sprawy w tym zakresie był wystarczająco jasny aby można było uznać, że pracownik działał bez upoważnienia.
W ocenie Sądu na obecnym etapie ustaleń faktycznych nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. W praktyce orzeczniczej przeważa pogląd w świetle, którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., l SA 1559/93, ONSA1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, póz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70).
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło spornemu postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r. rażące naruszenie prawa polegające na pominięciu postanowień planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z uwagi na obowiązek wynikający z art. 16 ust. 5 Prawo geologiczne i górnicze z 2005 r. Obowiązujący w dacie wydania spornego postanowienia art. 16 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy rzeczywiście stanowił, że uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając przesłankę rażącego naruszenia prawa przyjęło, że w dacie wydawania spornego postanowienia uzgodnieniowego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według jednak stanowiska Wójta Gminy w B. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym organ nie przeprowadził dowodu z istniejącej uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2000r. nr [...] w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.
Powyższy akt istniał. Nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze okoliczność, że organ w żądnym punkcie postanowienia nie odniósł się do postanowień obowiązującego studium. To uchybienie może jedynie świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania. Organ powinien wykazać, z którymi przepisami studium postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności, aby można było postawić Wójtowi zarzut rażącego naruszenia prawa. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie zajęło się jednak powyższą kwestią. W aktach sprawy brak jest uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Oznacza to, że SKO w ogóle nie zbadało kwestii zgodności uzgodnienia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym stanie rzeczy za przedwczesny należało uznać zarzut SKO oparty na rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W związku z powyższym Kolegium zaskarżone postanowienie oparło na niekompletnym materiale dowodowym, czym dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odbiegając od powyższego na potrzeby przyszłego postępowania Sąd uznaje za nietrafny zarzut skarżącej, że postanowienie wywołało nieodwracalne skutki prawne, co wynika z faktu zakończenia eksploatacji złoża objętego koncesją, a na co ma wpływ decyzja Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008 r. udzielająca J. J. koncesji nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego, która wygasła na skutek decyzji Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzji Starosty Powiatowego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o uznaniu zakończenia rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego przez J. J.
Wygaśnięcie koncesji oraz zakończenie rekultywacji gruntów nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy faktów, lecz oznacza w szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Skład orzekający w tej sprawie podziela linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieodwracalność skutków przepisu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Oznacza to, że nieodwracalności skutków prawnych w świetle powyższego przepisu nie należy utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego. Dlatego też realizacja wydobywania kruszywa na podstawie udzielonej koncesji, a następnie zaprzestanie eksploatacji złoża należy do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych, chociaż fakt, że strona działała w ramach udzielonej koncesji, określa byt prawny wydobywanego złoża.
W skardze strona skarżąca powołując się na nieodwracalność skutków prawnych wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. przywołała wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt l OSK 1875/11-LEX nr 1113255. Skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku. Należy jednak zaznaczyć, że opisany w nim stan faktyczny jest całkowicie odmienny od tego niż w ocenianej sprawie, ponieważ nieodwracalność skutków prawnych w przywołanym wyroku związana była z obrotem przedmiotu sprawy w drodze umów cywilnych: "W kwestii nieodwracalności skutków prawnych, o czym mówi art. 156 § 2 k.p.a. istnieje bogate orzecznictwo, doktryna, wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości, co do jej rozumienia. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw - brak kompetencji i podstawy prawnej - do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego".
W przedmiotowej sprawie okoliczności, że zakończono wydobywanie kopalin, wygasła koncesja na wydobywanie złoża oraz przeprowadzono rekultywację gruntu, należą do sfery faktów a nie stanu prawnego.
Decyzje, które zostały wydane na podstawie postanowienia uzgodnieniowego nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych dlatego, że zakończono wydobywanie kopalin.
W związku z powyższym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ocenie podlega, czy dana decyzja ostateczna oraz czy postanowienie dotknięte były kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa według obowiązującego w dacie ich podjęcia stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu istniejącego na dzień ich wydania stanu faktycznego, w związku z czym nie może mieć znaczenia przy rozstrzyganiu przez SKO w powyższym postępowaniu okoliczność, iż zakończono wydobywanie złoża, zrealizowano wydobywanie złoża na podstawie koncesji. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA - publ. www.orzeczenia,nsa.gov.pl z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 w której wyrażono stanowisko, że: "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa zostało omówione również w literaturze uwzględniającej dotychczasowe orzecznictwo. Borkowski Janusz w monografii pt. "Nieważność decyzji administracyjnej" /Łódź - Zielona Góra 1997, str. 68 i n./ przedstawił dorobek orzecznictwa sądowego określającego nieodwracalność skutków prawnych decyzji z różnych punktów widzenia. Autor ten w innym opracowaniu /B. Adamiak, Borkowski Janusz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 709 i n./ zamieścił rozważania teoretyczne dotyczące tego pojęcia. Istotne są zwłaszcza stwierdzenia, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem bezskutecznym, lecz "pozostając w obrocie prawnym może wywołać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności".
Kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, według tego autora, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do zaleceń i wskazań zawartych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
