II SA/Rz 231/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] znak: [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (WLW) po rozpoznaniu odwołania P. S. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii (PLW) z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie uznania stada za zakażone pałeczkami Salmonella enteritidis utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a.", art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.), pkt 2.1., pkt 2.2. i pkt 2.2.3. załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 200/2012 z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie unijnego celu ograniczenia występowania Salmonella enteritidis i Salmonella typhimurium w stadach brojlerów zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE.L.2012.71.31) oraz ust. 1.5. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus Gallus)" na 2012 r. (Dz. U. poz. 550).

W uzasadnieniu WLW podniósł, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji uznał stado brojlerów gatunku kura (Gallus gallus) należące do hodowcy P. S. za zakażone pałeczkami Salmonella enteritidis. Jednocześnie organ ten nakazał w pkt 1 – 5: zniszczenie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie po obróbce gwarantującej zabicie pałeczek Salmonella, jeżeli wyniki badania próbek paszy w kierunku obecności Salmonella dały wynik dodatni, zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki lub odchodów, które mogły ulec skażeniu, zniszczenie lub podanie odkażeniu pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, dokładne oczyszczenie i odkażenie pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii, w których był przetrzymywany drób ze stada zakażonego w odniesieniu do celu wspólnotowego, a także otoczenia budynków, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu – po wykonaniu wszystkich wymienionych wyżej czynności. Organ zakazał ponadto przemieszczania drobiu z gospodarstwa i do gospodarstwa, chyba że drób przed zakończeniem tuczu, na wniosek hodowcy, zostanie przeniesiony do rzeźni w celu poddania ubojowi.

Odwołanie od tej decyzji złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie zażądał pobrania i zabezpieczenia dodatkowych prób celem przeprowadzenia powtórnych badań przez inne laboratorium posiadające odpowiedni certyfikat.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując w mocy tę decyzję (decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.) wskazał, że organ I instancji kierując się postanowieniami ust. 1. krajowego programu pobrał próby – dwie pary okładzin do badań urzędowych zgodnie z procedurą pobierania próbek opisaną w pkt 2.2. załącznika do rozporządzenia Komisji Nr 200/2012. Z wytypowanego gospodarstwa stosownie do zapisów pkt 2.1.lit.b tego rozporządzenia, każdego roku właściwy organ pobiera próbki z co najmniej jednego stada brojlerów z 10 % gospodarstw liczących ponad 5 000 ptaków. Pobieranie próbek można przeprowadzać na zasadzie ryzyka i za każdym razem, gdy właściwy organ uzna, że zachodzi taka konieczność. WLW podniósł, że organ I instancji po pobraniu prób urzędowych i otrzymaniu wyniku dodatniego, wedle którego Salmonella enteritidis była obecna w badanej próbce, przeprowadził dochodzenie epizootyczne, a następnie wydał decyzję uznającą stado brojlerów za zakażone pałeczkami Salmonella enteritidis. PLW odstąpił jednocześnie na mocy art. 10 § 2 K.p.a. od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi.

Organ II instancji zaznaczył, że prawidłowo organ pierwszoinstancyjny nie dokonał dodatkowego pobierania prób, jako że zgodnie z pkt 2.2.3. (zdanie pierwsze) rozporządzenia Komisji Nr 200/2012, pobieranie próbek przez właściwy organ możliwe jest tylko w określonych sytuacjach. Właściwy organ upewnia się mianowicie, przeprowadzając w razie potrzeby dodatkowe badania lub analizę dokumentacji, czy wyniki nie są zmienione ze względu na obecność środków przeciwdrobnoustrojowych lub innych substancji hamujących wzrost bakterii. W niniejszej jednak sprawie powyższy przypadek nie zachodził. Otrzymany dodatni wynik Salmonella enteritidis uzyskany został w wyniku badania urzędowego. Próbki pobrane zostały przez właściwy organ w sposób zgodny z prawem. Zabezpieczone próbki dostarczone zostały we właściwy sposób, z zachowaniem wymaganego czasookresu (w ciągu 24 godzin od ich pobrania) do zatwierdzonego przez Głównego Lekarza Weterynarii laboratorium, gdzie przebadane zostały akredytowaną metodyką badawczą, na którą laboratorium ma wyznaczenie. Z podanych względów powyższy wynik należy - zdaniem organu - uznać za ostateczny, a tym samym brak jest podstaw do przeprowadzenia dodatkowych badań.

Organ uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia regulacji rozporządzenia Nr 2160/2003.

P. S. zaskarżył decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem:

- art. 6 K.p.a. przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, w szczególności ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 200/2012 oraz rozporządzenia (WE) Nr 2160/2003,

- art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie,

- art. 10 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zapewnienia mu udziału w postępowaniu,

- art. 77 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dodatkowego badania, pomimo powzięcia informacji o rozbieżnych wynikach badań przeprowadzonych przez akredytowane ośrodki,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności nierozważnie faktów i zarzutów podniesionych w odwołaniu i innych jego pismach,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej dotkniętej istotnymi uchybieniami proceduralnymi,

- art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przez brak przeprowadzenia kontroli, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego, mimo posiadania wiedzy o rozbieżności wyników kontroli przeprowadzonej przez organ z wynikami uzyskanymi na jego zlecenie,

- art. 19b ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przez brak przeprowadzenia kontroli doraźnej związanej z rozpatrzeniem jego skarg i wniosków,

- postanowień rozporządzenia Komisji (UE) Nr 200/2012 poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dodatkowego badania i wadliwe pobieranie próbek,

- postanowień rozporządzenia (WE) Nr 2160/2003 przez niezapewnienie podjęcia właściwych i skutecznych środków w zakresie wykrywania i kontroli m. in. salmonelli,

- art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie jego prawa własności.

Składający skargę podniósł, że wielokrotnie w toku postępowania formułował zarzuty i uwagi względem przeprowadzonych przez organ I instancji badań, jednak wobec faktu, iż organ nie przeprowadził dodatkowych badań, sam zlecił ich dokonanie akredytowanemu ośrodkowi – LAB [...]. Wynik tego badania był negatywny. Także w badaniach przeprowadzonych przez Laboratorium [...], wykonanych na zlecenie A. Sp. z o.o., stwierdzono brak obecności Salmonelli.

Skarżący podkreślił, że wskazana w pkt 2.2.3. załącznika do rozporządzenia Nr 200/2012 podstawa przeprowadzenia przez organ dodatkowych badań nie jest podstawą wyłączną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów podniósł, że dodatkowe badanie, o którym stanowi pkt 2.2.3. załącznika do rozporządzenia Komisji Nr 200/2012 dotyczy wyłącznie przypadków, gdy w badaniu nie wykryto serotypów Salmonelli objętych krajowym programem tj. S. Enteritidis i S. Typhimurium, a zachodzi podejrzenie, czy wyniki nie są zmienione ze względu na obecność środków przeciwdrobnoustrojowych lub innych substancji hamujących wzrost bakterii. Organ zaznaczył, że dodatkowe pobieranie próbek może być zastosowane tylko, jeśli organ uzna to za stosowne, lecz jedynie w przypadku pobierania próbek przez hodowcę, nie zaś w przypadku próbek urzędowych (czyli próbek pobieranych przez sam organ), jak w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uzyskania ujemnego wyniku w innych przeprowadzonych badaniach organ podniósł, że jest on zupełnie nieuzasadniony. Ściółka wykorzystywana w procesie produkcji brojlerów kurzych nie stanowi jednorodnego materiału. Jej wilgotność oraz ilość zawartego w niej kału kurzego jest zróżnicowana w zależności od miejsca jej lokalizacji w fermie. Dlatego także rozmieszczenie patogenów w ściółce jest nierównomierne i nie może zostać uznane jako środowisko standaryzowane. Nadto, sam proces pobierania próbek do badań ze środowiska chowu ptaków jest próbą losową obarczoną w znacznym stopniu niepewnością. Próbki ponownie pobrane do badań mogą więc różnić się pod względem ilości zawartych w nich patogenów chorobotwórczych. Ilość bakterii może być zatem zróżnicowana i niższa od poziomu wykrywalności danej metody badawczej.

Organ podniósł, że badania w A. Sp. z o.o. wykonane zostały w ramach kontroli właścicielskiej. Badania te są losowe, wykonywane w ramach badan monitoringowych i dotyczyły powierzchni skórek szyi i mięsa tuszek po uboju brojlerów, zaś ich negatywne wyniki nie stoją w sprzeczności z uzyskanym wynikiem dodatnim badań urzędowych ściółki przeprowadzonych na fermie skarżącego.

Organ zwrócił uwagę, że skarżącemu chodzi w istocie o zaniżoną, jego zdaniem, cenę mięsa z ubitych brojlerów z jego fermy, jaką uzyskał od A. Sp. z o.o., jednak na rozliczenie to organ nie miał jakiegokolwiek wpływu. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie można zaś dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W tym celu sprawdza, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, jak też, czy zachowano regulacje proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego. Tylko w razie stwierdzenia uchybień określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a." sąd obowiązany jest wyeliminować z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcie.

Przeprowadzając kontrolę w niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, na które to naruszeniai zwracała uwagę skarga.

Decyzją tą (z dnia [...].01.2013 r.) Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii o uznaniu stada brojlerów gatunku kura (Gallus gallus) za zakażone pałeczkami Salmonella enteritidis. Podejmując wskazane rozstrzygnięcia organy oparły się na wynikach badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii z siedzibą na fermie drobiu, stanowiącej własność P. S., które wykazały obecność w badanej próbce pałeczek Salmonella enteritidis.

Kwestionując w odwołaniu decyzję organu I instancji P. S. zwrócił się o pobranie i zabezpieczenie dodatkowych prób, celem przeprowadzenia badań przez inne laboratorium posiadające odpowiedni certyfikat, zwracając uwagę, że jego dotychczasowe interwencje w tym zakresie nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Motywując ten wniosek wskazał, że możliwym jest, iż materiał pobrany do badań uległ skażeniu nie w jego gospodarstwie, ale w innym miejscu np. w trakcie przewożenia lub prowadzenia badania. Ustosunkowując się do tego żądania, organ II instancji podniósł, że brak dokonania przez organ I instancji dodatkowego pobierania prób był zasadny, bowiem w świetle pkt 2.2.3 zd. pierwsze załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 200/2012, pobieranie próbek przez właściwy organ dopuszczalne jest tylko w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie, gdy właściwy organ upewnia się, przeprowadzając w razie potrzeby dodatkowe badania lub analizę dokumentacji, czy wyniki nie są zmienione ze względu na obecność środków przeciwdrobnoustrojowych lub innych substancji hamujących wzrost bakterii. W niniejszej zaś sprawie sytuacja taka, w ocenie organu, nie zachodziła. WLW podkreślił, że próbki pobrane zostały przez właściwy organ w sposób zgodny z prawem, następnie właściwie zabezpieczone dostarczone do odpowiedniego laboratorium, gdzie zostały przebadane akredytowaną metodyką badawczą. W oparciu o powyższe, WLW uznał uzyskany wynik badania za ostateczny, nie znajdując podstaw do przeprowadzenia dodatkowego badania.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo P. S. z 11 grudnia 2012 r. skierowane do Powiatowego Lekarza Weterynarii informujące, że 12 grudnia 2012 r. pobrane zostaną wymazy podeszwowe z jego stada kurcząt celem poddania badania w kierunku salmonelli. Wpłynęło ono do adresata 11 grudnia 2011r. Jest także pismo, zatytułowane "Protokół pobrania prób", podpisane przez P. S. oraz lekarza weterynarii R. S. z którego wynika, że 12 grudnia 2012 r. na fermie kurcząt brojlerów będącej własnością wyżej wymienionego pobrano próby podeszwowe, które wysłane zostaną do laboratorium LAB [...].

Z kolei na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem dnia 18 czerwca 2013r. pełnomocnik skarżącego przedłożył sprawozdanie z badań Nr [...] przeprowadzone przez laboratorium LAB [...] wskazujące, iż w pobranym do badań materiale nie wykryto pałeczek z rodzaju Salmonella. Pełnomocnik skarżącego oświadczył jednocześnie, że sprawozdanie to przedłożone zostało organowi I instancji. Z oświadczenia samego skarżącego wynika natomiast, że do organu II instancji (przed wydaniem decyzji z [...].01.2013 r.) dostarczył on wyniki badań przeprowadzonych w grudniu 2012 r. przez C.

Zarzut nieuzasadnionej odmowy pobrania dodatkowych prób, mimo powzięcia informacji o rozbieżnych wynikach dotychczas przeprowadzonych badań przez akredytowane ośrodki P. S. podniósł w swej skardze. WLW odniósł się do niego w sposób szczegółowy w odpowiedzi na skargę

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, co do których szczegółowe wymogi określa art. 107 § 3 K.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne winno wyjaśniać podstawę prawną decyzji oraz przytaczać przepisy prawa.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają, celem umożliwienia kontroli takiego rozstrzygnięcia w dalszym toku postępowania. W przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest zaś także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Zarzutami tymi organ odwoławczy nie jest wprawdzie związany, lecz jego obowiązkiem jest odniesienie się do nich. Zapewnia to stronie możliwość obrony jej praw na dalszym etapie postępowania. Niemożliwym jest bowiem "zwalczanie" stanowiska organu w sytuacji, gdy nie zostało ono podparte określoną argumentacją. Organ II instancji winien także ustosunkować się do składanych przez stronę w toku sprawy dokumentów, które w jej ocenie mają wpływ na wynik tej sprawy.

Uzasadnienie decyzji WLW wskazanych wyżej wymagań nie spełnia. Pomimo bowiem, że P. S. dostarczył PLW dokumentację w postaci wyników badań przeprowadzonych przez dwa różne podmioty, z których wynikało, że w pobranym w fermie wyżej wymienionego materiale nie stwierdzono obecności pałeczek Salmonella enteritidis, organ nie dość, że nie odniósł się do tego faktu, to jeszcze nawet nie dołączył przedmiotowego materiału do akt sprawy. Praktykę taką należy uznać za niedopuszczalną.

Próbę odniesienia się do wspomnianych wyników badań WLW podjął dopiero odpowiadając na skargę P. S. Nie jest to jednak etap właściwy do tego rodzaju czynności.

Należy bowiem wskazać, że sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 P.p.s.a., które powinno spełniać przewidziane tym przepisem wymogi. Poza tym winno także zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Nie może zaś ani zastępować uzasadnienia podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia ani też uzupełniać go, bowiem odpowiedź na skargę nie podlega ocenie legalności. Podniesienie więc dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.05.2010 r. II GSK 586/09 Lex nr 596965, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20.03.2008r. I SA/Łd 1035/07, Lex nr 468904).

W ocenie Sądu, rację ma skarżący twierdząc, że powzięcie przez organy wiedzy odnośnie do rozbieżnych wyników badania tego samego stada brojlerów winno było skutkować podjęciem stosownych czynności zmierzających do zweryfikowania prawidłowości tychże badań i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Obowiązek organu w tym zakresie wynikał z brzmienia art. 7 K.p.a. w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności, które są niezbędne do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. W tym ceku organ winien w pierwszej kolejności w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona powinna nastąpić na podstawie całego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Wbrew twierdzeniom WLW, dokonania dodatkowego pobrania prób do badań nie zabraniają regulacje rozporządzenia Komisji (UE) Nr 200/2012. Jak bowiem zaznaczył organ II instancji, pobranie próbek nastąpiło w oparciu o ust. 1.5 krajowego programu w zw. z pkt 2.1 lit. b załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 200/2012. Ostatnio powołana regulacja (zdanie pierwsze) stanowi, że każdego roku organ pobiera próbki z co najmniej jednego stada brojlerów z 10 % gospodarstw liczących ponad 5 000 ptaków. Natomiast zgodnie ze zdaniem drugim tej regulacji "Pobieranie próbek można przeprowadzać na zasadzie ryzyka i za każdym razem, gdy właściwy organ uzna, że zachodzi taka konieczność".

Unormowanie to dawało, zdaniem Sądu, podstawę do przeprowadzenia ponownych badań w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę odnośnie do rozbieżnych wyników badań zleconych przez stronę.

Skoro przedmiot badania Sądu pod kątem legalności stanowi tylko i wyłącznie zaskarżona decyzja a nadto - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzja ją poprzedzająca, dlatego w swoich rozważaniach Sąd może uwzględnić tylko argumentację zamieszczoną w ich uzasadnieniach. Nie może zaś poddać analizie twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę.

Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ponownym postępowaniu Wojewódzki Lekarz Weterynarii uwzględni dowody przedłożone przez P. S. w postaci wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium LAB [...] oraz A. Sp. z o.o., odnosząc się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak by odpowiadało ono wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich kwotę 200 zł z tytułu wpisu, 240 zł z tytułu wynagrodzenia dla pełnomocnika – radcy prawnego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.