III SA/Lu 247/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Rada Gminy w B. wyraziła zamiar przekazania z dniem [...] września 2013 r. prowadzenia publicznej Szkoły Podstawowej w K. D. S.I.S. w Gminie B. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B., zobowiązując go jednocześnie do powiadomienia pracowników szkoły oraz organizacji związkowej działającej w szkole o terminie i przyczynie przekazania szkoły, a także poinformowania ich o prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników oraz nowych warunkach pracy i płacy.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda L., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy. Nie można zatem uznać, że powołany w zaskarżonej uchwale art. 5 ust. 5g i 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznaje kompetencję radzie gminy do podjęcia uchwały intencyjnej, tj. uchwały w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły.

Wojewoda L. wskazał, że Rada Gminy w B., podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, ponieważ w trybie określonym w tym przepisie możliwe jest przekazanie jedynie szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów, podczas gdy w roku szkolnym 2012/2013 do Szkoły Podstawowej w K. uczęszczało 69 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 18 dzieci. Ponadto jest to uchwała intencyjna, niezawierająca konkretnych postanowień, zatem nie może inicjować procedury powiadamiania pracowników i związków zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, iż podejmowanie uchwał intencyjnych jest powszechną praktyką w działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodną z wytycznymi L. Kuratora Oświaty. Wójt Gminy B. podkreślił, że do właściwości rady gminy należą wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a przepisy art. 5 ustawy o systemie oświaty odnoszą się do gminy, jako organu prowadzącego szkołę. Ponadto Wojewoda nie powinien kwestionować zaskarżonej uchwały intencyjnej, a raczej uchwałę ostateczną, gdyż tylko taka uchwała rodzi skutki prawne i może naruszać przepisy prawa. Wójt Gminy B. podkreślił również, że dane przedstawione przez Wojewodę w kwestii struktury organizacyjnej i liczebności uczniów Szkoły Podstawowej w K. D. nie są wiarygodne z uwagi na brak wskazania źródła takich informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi: "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły". Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.

Ponadto, w art. 5 ust. 5l wprowadzony został wymóg powiadomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że podstawą przekazania prowadzenia szkoły jest podjęta przez radę gminy uchwała. Uchwała ta nie wywołuje wprawdzie bezpośredniego skutku w postaci przekazania szkoły, nie oznacza to jednak, że podjęta przez radę gminy uchwała ma charakter wyłącznie intencyjny i nie wywiera żadnych skutków prawnych.

Ustawodawca przewidział dla przekazania prowadzenia szkoły szczególny wieloetapowy tryb postępowania zasadniczo odmienny od postępowania związanego z tworzeniem, przekształcaniem i likwidacją szkół publicznych przez organy prowadzące. Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się jednak wywieść wniosku, że w procesie przekazywania szkoły rada gminy upoważniona jest do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej, wyrażającej wyłącznie zamiar przekazania szkoły i ostatecznej, zwanej też władczą.

Przedstawione wyżej unormowanie wskazuje, że w procesie zmierzającym do przekazania prowadzenia szkoły organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje tylko jedną uchwałę. Uchwała ta, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy, daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5l powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Nie można zaakceptować poglądu, że rada gminy władna jest na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z procedurą, przewidzianą w przepisach art. 5 ust. 5 g i ust. 5 l ustawy o systemie oświaty, podjąć uchwałę czysto intencyjną o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły w celu wstępnego ustalenia (zbadania), czy zamiar przekazania szkoły zostanie zaakceptowany. Przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do podjęcia takiej uchwały, nie może ona także stanowić podstawy zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5l ustawy. Formalne zawiadomienie nauczyciela na podstawie powołanego przepisu uruchamia ustawową procedurę, w trakcie której nauczyciel ma prawo złożyć w terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji, o której mowa w ust. 5l, oświadczenie o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną (art. 5 ust. 5 m). Złożenie tego oświadczenia, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, z dniem przekazania szkoły lub placówki, chyba że nauczyciel do dnia rozwiązania stosunku pracy wyrazi zgodę na przeniesienie do innej szkoły lub placówki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5n ustawy).

Wskazane uprawnienia pracowników i nauczycieli mogą być więc realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, określającej termin przekazania, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art. 5 ust. 5g ustawy. Wynika to wprost z art. 5 ust. 5l ustawy.

Należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że w świetle ustawy o systemie oświaty dopuszczalne jest podjęcie uchwały intencyjnej, niewywołującej żadnych skutków prawnych, nie byłaby to uchwała, o której mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Tymczasem zaskarżona uchwała powołuje się wprost na art. 5 ust. 5g ustawy. W związku z tym niezrozumiałe jest z jednej strony przywoływanie w podstawie prawnej uchwały ogólnego przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającego, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, z drugiej zaś – szczegółowych przepisów zawartych w art. 5 ust. 5 g oraz ust. 5 l ustawy o systemie oświaty, regulujących procedurę przekazywania prowadzenia szkoły. Tak zredagowana uchwała jest uchwałą wewnętrznie sprzeczną, skoro z jednej strony wyrażać ma jedynie zamiar przekazania prowadzenia szkoły, a z drugiej strony zawiera w § 1 i 2 postanowienia świadczące o zastosowaniu przez Radę Gminy w B. szczególnych przepisów proceduralnych ustawy o systemie oświaty, mających w rezultacie doprowadzić do przekazania prowadzenia szkoły na podstawie umowy. Tego rodzaju postępowania nie sposób pogodzić z zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Celem sądowej kontroli legalności podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego uchwał nie jest dochodzenie intencji tych organów, czy ustalanie, jakimi względami się one kierują przy podejmowaniu danej uchwały. Przedmiotem tej kontroli jest konkretna uchwała w literalnym jej brzmieniu. Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego nie jest interpretacja uchwały w kontekście jej znaczenia, jakie rada gminy chce nadać uchwale. Powstających na tym tle wątpliwości nie usuwa uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w B. uzasadniając swoje stanowisko podaje między innymi, że uchwała umożliwi podejmowanie przez organ wykonawczy wszelkich działań, zmierzających do przekazania szkoły wspomnianemu wyżej Stowarzyszeniu. Kierując się regułami dotyczącymi przekazywania prowadzenia szkoły - na mocy powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty - przyjąć należy, że Rada Gminy w B. nie była uprawniona do podjęcia uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły. Jeśli już, to w grę wchodzić mogła uchwała o przekazaniu prowadzenia szkoły.

Za takim rozwiązaniem przemawia dodatkowo fakt, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, utwierdzać mogłoby Radę Gminy w B. w przekonaniu, że jest ona upoważniona do podjęcia kolejnej "władczej" uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły. Trzeba pamiętać, że art. 5 ust. 5 l ustawy o systemie oświaty nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wcześniejszego powiadomienia - w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania - pracowników szkoły i zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania prowadzenia szkoły. W realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy z dniem 1 września 2013 r. miałoby nastąpić przekazanie, rozstrzygająca bo "władcza" uchwała Rady Gminy w B. byłaby uchwałą podjętą zbyt późno. Należy mieć także na uwadze, że do skutecznego przekazania prowadzenia szkoły konieczna jest pozytywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie, wydana w trybie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że Rada musi uwzględniać w swoich działaniach niezbędny czas na zaopiniowanie przez organ nadzoru pedagogicznego – obligatoryjne z punktu widzenia art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – kwestii przekazania prowadzenia szkoły. Zawarcie umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły publicznej pomimo braku pozytywnej opinii niewątpliwie będzie stanowiło czynność prawną sprzeczną z ustawą, przy czym zarówno w art. 5 ust. 5g jak i w innych przepisach nie przewidziano innego skutku takiego uchybienia, co powoduje, iż taka czynność prawna będzie z mocy ustawy nieważna (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego).

Nie mniej istotnym zagadnieniem jest również opiniowanie uchwały w świetle ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 845 z późn. zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy). W myśl art.19 ust.2 cyt. ustawy, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z obu powołanych przepisów wynika, iż związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Jak należy rozumieć pojęcie aktu prawnego wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie sygn. I OPS 2/10 (opubl. w ONSAiWSA nr 1 z 2011 r. poz.2). Wymieniona uchwała opowiada się za szeroką wykładnią aktu prawnego na gruncie ustawy o związkach zawodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktem prawnym jest w zasadzie każda uchwała organu samorządu terytorialnego, co nie oznacza to, iż wszystkie uchwały bez wyjątku podlegają procedurze opiniowania na podstawie art.19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. W przypadku, gdy zamierzone zmiany organizacyjne mają związek z zadaniami związków zawodowych i wywołują skutki na zewnątrz, planowane zmiany organizacyjne powinny być opiniowane.

Zaskarżona uchwała - jak wyżej wykazano - dotyka interesu grupy osób tzn. pracowników szkoły, przede wszystkim nauczycieli. W związku z tym wymaga ona opiniowania na podstawie art.19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Sąd podziela również pogląd Wojewody L., iż dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej powinny być traktowane jak uczniowie i powinny być wliczane do "70 uczniów" w rozumieniu art. 5 ust. 5g ustawy z 7 września 1991 r.

Świadczy o tym treść art. 3 pkt 1 i następnych przepisów ustawy o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych do ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). Przepis art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole. Z kolei art. 14 ust. 1 ustawy przewiduje, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem art. 14a ust. 5. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy, dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Według art. 14 ust. 4, zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy.

Z wymienionych przepisów wynika, iż zapewnienie obowiązku przygotowania przedszkolnego jest zadaniem gminy. Samorząd gminy decyduje zatem czy wychowanie przedszkolne dzieci będzie prowadzone w szkole podstawowej (jako oddział przedszkolny), czy też w przedszkolu bądź jego oddziale zamiejscowym. Decyzja co do formy realizacji obowiązku przedszkolnego leży w gestii samorządu gminy.

W myśl § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 6 wymienionego załącznika w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.

Należy zaznaczyć, iż oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach co wskazuje, iż nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne realizują różne programy, z punktu widzenia struktury organizacyjnej szkoły nie ma jednak między nimi różnicy. Oba rodzaje oddziałów stanowią bowiem podstawową jednostkę organizacyjną szkoły.

Działalnością szkoły, w której utworzono oddział przedszkolny kieruje jeden dyrektor. Reprezentuje on szkołę na zewnątrz, sprawuje nadzór pedagogiczny, w tym nad dziećmi z oddziału przedszkolnego, sprawuje opiekę nad uczniami i dziećmi z oddziału przedszkolnego, stwarza warunki ich harmonijnego rozwoju psychofizycznego oraz wykonuje szereg innych obowiązków szczegółowo wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W sytuacji gdy jest jeden dyrektor szkoły, kierujący jej działalnością, w tym także oddziału przedszkolnego, to dzieci uczęszczające do tego oddziału winny być traktowane jako uczniowie w rozumieniu art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.

Przekazanie prowadzenia szkoły dotyczy szkoły jako całości, a nie poszczególnych oddziałów. Trudno zresztą sobie wyobrazić taką sytuację, w której przekazaniu ulegałyby tylko oddziały I-VI, bez działającego w tej samej szkole oddziału przedszkolnego. Oznaczałoby to, iż w jednej szkole funkcjonowałyby dwa organy prowadzące: osoba fizyczna lub osoba prawna, której szkołę przekazano w stosunku do klas I-VI oraz organ gminy w odniesieniu do oddziału przedszkolnego. Jest to pogląd nie do zaakceptowania. Należy zaznaczyć, iż organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, wykonywanie remontów obiektów szkolnych i zadań inwestycyjnych, zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej oraz inne zadania określone w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący jest również uprawniony do powierzania stanowiska dyrektora szkoły.

Wszystkie powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, że w sytuacji gdy w szkole działa oddział przedszkolny przekazanie prowadzenia szkoły na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy winno obejmować nie tylko klasy I- VI, czyli oddziały szkolne, lecz także oddział przedszkolny. Tym samym dzieci uczęszczające do tego oddziału winno się traktować jako "uczniów" w rozumieniu wymienionego przepisu. Oznacza to, iż określenie "70 uczniów", o którym mowa w art. 5 ust. 5g ustawy, winno obejmować zarówno dzieci uczęszczające do klas I–VI jak i do oddziału przedszkolnego. Stanowisko takie wyraził i szczegółowo uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 158/1 i Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stanowisko to podziela.

W rozpoznanej sprawie Szkoła Podstawowa w K. D., łącznie z dziećmi z oddziałów przedszkolnych, liczy ponad 70 uczniów. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Skarga Wojewody jest więc uzasadniona. Uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego sąd stwierdza nieważność uchwały zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W sprawie niniejszej przepisy szczególne nie wyłączają stwierdzenia nieważności uchwały.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.