II SA/Ol 214/13

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem dnia z dnia "[...]" Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez Burmistrza A o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej posadowionych na działce nr "[...]", obręb A, gm. A. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania Kolegium podało, iż mieszkańcy wsi A występujący z wnioskiem o wszczęcie takowego postępowania nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie (działek bezpośrednio i pośrednio graniczących z terenem inwestycji, tj. o nr geod. "[...]") wobec czego nie można im przyznać statusu strony tego postępowania. Wniosek taki mogło zaś złożyć Stowarzyszenie A, lecz odmowę wszczęcia postępowania na skutek tego wniosku uzasadniono faktem, iż decyzją z dnia "[...]" Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A z dnia "[...]", co oznacza, że Kolegium badało już z urzędu przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji i uznało, iż żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła. W tej mierze podało, że niemożliwe jest ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, o ile istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie nieważności tej kolejnej decyzji.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością spraw. Zachodzi bowiem tożsamość podmiotów, jak i stron mających przymiot strony w postępowaniu. Występuje także tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrza A, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej posadowionych na działce nr "[...]" obręb A, gm. A. Tożsamy przedmiot postępowania występował w sprawie prowadzonej przed Kolegium pod sygnaturą "[...]". Kolegium badało już zatem zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa i wydało rozstrzygnięcie w tej sprawie, uznając, iż decyzja z dnia "[...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie - jak podało Kolegium - mamy także do czynienia z tożsamością stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Kolegium uznało, iż ponowne badanie decyzji z dnia "[...]" pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa jest niedopuszczalne, gdyż doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej, gdyż w tej samej sprawie wydano uprzednio decyzją ostateczną Kolegium z dnia "[...]". Dodatkowo wskazało, iż przeprowadzenie takiego postępowania po raz kolejny i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie spowodowałoby wydanie decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie organu nie jest także możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców w ich wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również w późniejszych pismach. Z tego też względu, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należało według organu odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie A podało, że w sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową, gdyż Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia "[...]", zaś zasada trwałości orzeczenia sądowego nie działa erga omnes, a jedynie inter partes.

Natomiast I. D., M. T., H. Z. i J. S. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podali, że są właścicielami domów i gruntów położonych w A w obszarze sąsiadującym z terenem przyszłej farmy wiatrowej w odległości około 800 m i że planowana inwestycja spowoduje spadek wartości tychże nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało własne ww. postanowienie z dnia "[...]". Kolegium podtrzymało stanowisko, że występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy I. D., M. T., H. Z. i J. S. nie posiadają przymiotu strony w tymże nadzwyczajnym postępowaniu ukierunkowanym na weryfikację decyzji nr "[...]" z dnia "[...]". Wskazano, że krąg osób będących stronami w danym postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest weryfikowany przez pryzmat bycia właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym lub w jego sąsiedztwie.

Kolegium skonkludowało, że jedyną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" Burmistrza A z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych pozostaje inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze Kolegium w całej rozciągłości podtrzymało argumentację poczynioną w postanowieniu z dnia "[...]".

Skargę na ww. decyzję wywiodło Stowarzyszenie A, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 Kpa oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez odmowę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", mimo, że w świetle przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej, przez to Kolegium w sposób błędny wyznaczyło krąg osób posiadających interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie skarżącego przedmiotowa sprawa została wadliwie rozpatrzona, ponieważ Kolegium jako argument decydujący o zakwalifikowaniu kto jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyjęło przepis art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 61 ust. 1-5 tej ustawy. Tymczasem w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, krąg osób będących stronami w danym postępowaniu nie jest weryfikowany przez pryzmat bycia właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem nieruchomości zlokalizowanych w strefie oddziaływania inwestycji, tak jak w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W skardze podkreślono, że mieszkańcy, w imieniu których działa skarżące stowarzyszenie domagają się od Kolegium ustalenia, że elektrownia wiatrowa nie może być lokalizowana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez Burmistrza A o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej, posadowionych na działce nr "[...]", obręb A, gm. A. Kolegium podniosło, że badało już zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa i wydało rozstrzygnięcie w tej sprawie, uznając, iż decyzja z dnia "[...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie - jak podało Kolegium - mamy także do czynienia z tożsamością stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, jak również z tożsamością podmiotową. Kolegium uznało, iż ponowne badanie decyzji z dnia "[...]" pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa jest niedopuszczalne, gdyż doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej, gdyż w tej samej sprawie Kolegium wydało decyzję ostateczną z dnia "[...]". Dodatkowo wskazano, iż przeprowadzenie takiego postępowania po raz kolejny i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie spowodowałoby funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, a więc doszłoby do naruszenia powagi rzeczy osądzonej.

Z treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Kpa, wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438).

Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 Kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (patrz: wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012r., II SA/Ke 557/12).

Wprawdzie co do spornej decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Burmistrza A o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej, toczyło się już postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób wadliwy uznał, że zaszła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]".

Przede wszystkim skarżące Stowarzyszenie A nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Dopiero w zażaleniu z dnia 27 lutego 2012r. na postanowienie Burmistrza A z dnia "[...]" odmawiające wznowienia postępowania i uchylenia decyzji środowiskowej z dnia "[...]", Stowarzyszenie zwróciło się również o stwierdzenie nieważności spornej decyzji z dnia "[...]". Później zaś pismem z dnia 5 lipca 2012r. strona wywiodła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji.

Dalej zwrócić trzeba uwagę, że Stowarzyszenie podniosło w swoim wniosku okoliczności, które nie były badane w poprzednim postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności. Strona skarżąca wskazała bowiem, że w jej ocenie sporne rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według skarżącego teren wyznaczony pod inwestycję to grunty orne klasy III, których bez przekształcenia nie można przeznaczać na cele nierolnicze. Jest to okoliczność całkowicie nowa, którą organ nie zajmował się w toku poprzedniego postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższe przekonuje, że nie mamy tu do czynienia z tożsamością przedmiotową sprawy. Ponadto we wniosku podkreślono, że skoro budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego to ustalenie jej lokalizacji powinno odbywać się w trybie przewidzianym dla ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały ani przesłanki podmiotowe, ani też przedmiotowe, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[....]" z dnia "[...]". Błędnie zatem Kolegium uznało, że wszczęcie tego postępowania godziłoby w powagę rzeczy osądzonej, z uwagi na wydanie w sprawie decyzji z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności spornego rozstrzygnięcia.

Organ zobowiązany jest zatem do zbadania treści wniosku o stwierdzenie nieważności i merytorycznej oceny wskazanych w nim przesłanek do stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

Mając powyższe na uwadze należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy ppsa. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku