II OSK 428/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 377/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim (Sąd błędnie wskazał jako organ administracji Starostę Gdańskiego) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w pkt III zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. S. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy w G. z dnia 19 października lutego 2009 r. Starosta Powiatowy w Pruszczu Gdańskim decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] (ul. [...]) w miejscowości P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej oraz przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Stanął na stanowisku, że skoro budowa sieci gazowej stanowi próbę zaspokojenia elementarnych potrzeb ludności i przyczynia się do korzystania z nieruchomości zabudowanej zgodnie z jej przeznaczeniem a równocześnie stanowi czynność nie przekraczającą zwykłego zarządu to do rozpoczęcia inwestycji wystarczająca jest zgoda większość współwłaścicieli. Wobec powyższego brak zgody części współwłaścicieli – D. i J. S. nie świadczy o braku prawa [...] Sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy w G. do dysonowania gruntem na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

J. S. oraz D. S. wnieśli do Wojewody Pomorskiego odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim, podnosząc że wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu nie naruszono przepisów postępowania i prawa materialnego. Zdaniem organu można kwestionować sposób w jaki organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, to decyzja pierwszoinstancyjną została stronom doręczona w sposób prawidłowy przez co strony nie zostały pozbawione prawa do wniesienia odwołania, zatem mogły wziąć czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że nie zachodzi konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej przeznaczenie na cele budowlane, z uwagi na przepisy prawa cywilnego stanowiące o "zwykłym zarządzie". Wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do wniosku, że termin "zgoda wszystkich współwłaścicieli" dotyczy zgody tych wszystkich współwłaścicieli, bez których udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością byłoby niemożliwe. Organ wskazał dalej, że inwestycje które mają na celu zwiększenie użyteczności innej nieruchomości na ogół przekraczają zakres zwykłego zarządu. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy wyłącznym przeznaczeniem nieruchomości jest uzyskanie przez jej właścicieli możliwości korzystania z innych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych nieruchomości, toteż przeprowadzenie przez nią "instalacji kanalizacyjnej" pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem, i dlatego jako mieszczące się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości może być uznane za czynność zwykłego zarządu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł J. S.

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. II SA/Gd 377/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Z kolei w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym inwestor ponosi ewentualne konsekwencje (odpowiedzialność karna) związane z wykazaniem prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli organ ma wątpliwości co do wiarygodności takiego oświadczenia, w szczególności gdy inna strona postępowania, kwestionuje takie oświadczenie, to nie może oprzeć się w postępowaniu jedynie na oświadczeniu inwestora.

Zdaniem Sądu, nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa inwestycja (działka nr [...]) stanowi współwłasność w [...] części J. S. i D. S. Dlatego też, celem uzyskania pozwolenia na budowę inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany był złożyć oświadczenie o dysponowaniu wspólną nieruchomością na cele budowlane wraz ze zgodą wszystkich, w tym J. S., współwłaścicieli na wykonanie prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Obowiązek uzyskania zgody współwłaścicieli wynika z definicji pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", zawartego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Obowiązek ten odzwierciedlony został we wzorze oświadczenia, który stanowi załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. 2003 r. Nr 120 poz. 1127). Z wymienionego wyżej wzoru wynika, iż inwestor oświadcza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością (...) na cele budowlane, wynikające z tytułu współwłasności oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie natomiast pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania zgody współwłaściciela stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy tak w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim o pozwoleniu na budowę, organy obu instancji były świadome okoliczności, iż J. S. i D. S. nie wyrazili zgody na przeprowadzenie prac związanym z przedmiotową inwestycją na nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Organy wydały jednak decyzje o pozwoleniu na budowę przyjmując, że instalacja kanalizacji gazowej oraz sanitarnej, opadowej i przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że budowa gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P., wykracza poza zwykły zarząd nieruchomości. Powołał się na orzecznictwo sądowe, w tym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygnatura III CZP 18/02 w której wskazano, iż "na ogół inwestycje, które mają na celu zwiększenie użyteczności innej nieruchomości, przekraczają zakres zwykłego zarządu".

Zdaniem Sądu przyjęcie przez organy administracji, że budowa na terenie nieruchomości objętej współwłasnością gazociągu wraz z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

1. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2421), tj. błędne przyjęcie, iż dla spełnienia wynikającego z Rozporządzenia wymogu posiadania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę nie wystarcza zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości, gdy tymczasem zapis formularza nie może mięć tutaj decydującego znaczenia;

2. art. 92 Konstytucji RP poprzez błędne przyznanie prymatu normom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. nad normami wynikającymi z art. 199 i art. 201 k.c.,

3. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 i art. 201 k.c., tj. błędne przyjęcie, iż zgoda na roboty budowlane polegające na posadowieniu gazociągu na nieruchomości mającej rolę służebną względem innych nieruchomości (droga) i stanowiącej współwłasność, celem doprowadzenia paliwa gazowego do nieruchomości jednego ze współwłaścicieli, stanowi czynność prawną przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, podczas gdy jest to niewątpliwie czynność mieszcząca się w zwykłym zarządzie tą nieruchomością.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zask. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów określonych w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wykładnia powyższego przepisu musi uwzględniać znaczenie pojęć i regulacje instytucji prawnych zawarte w podstawowym akcie prawnym z tego zakresu, jakim jest Kodeks cywilny. Ponieważ współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności, w definicji legalnej nie wymieniono współwłasności. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli – zarządu rzeczą wspólną. Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego. Regulacji tych kwestii nie można natomiast dopatrywać się, tak jak wskazuje na to Sąd I instancji, w treści wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Rozporządzenie to nie zawiera bowiem i nie może zawierać, z uwagi na treść upoważnienia do jego wydania zawartą w art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego, regulacji stosunków wewnętrznych współwłaścicieli w zakresie zarządu rzeczą wspólną. Zawarte zatem we wzorze oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzenie o konieczności posiadania przez wnioskodawcę zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie tych przypadków, gdy wymóg posiadania takiej zgody wynika z przepisów Kodeksu cywilnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko przeciwne prowadziłoby do wniosków sprzecznych z przepisami Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09). Powyższe stanowisko potwierdził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 18/02; OSNC 2003/2/18 (por. także postanowienie SN z dnia 21 listopada 1980 r. sygn. akt III CRN 166/80; OSNC 1981/6/111, lex Nr 2597) wskazując, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich. Dlatego też podzielić należy pogląd organów orzekających w sprawie oraz skarżącego kasacyjnie, że brak jest podstaw aby przyjąć, iż budowa gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości P., na nieruchomości służącej współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich nieruchomości, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.. Przeprowadzenie przez działkę gazociągu pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem. Linia ta jest linia podziemną, nie wpływa zatem na zewnętrzny stan nieruchomości. Użyteczność będącej przedmiotem współwłasności działki jako drogi pogorszy się tylko przejściowo, na czas wykonywania na niej prac, a po ich wykonaniu, przywrócony zostanie poprzedni stan drogi.

Ponadto, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 511/11, jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności pozostającej w rażącej sprzeczności z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, art. 202 Kodeksu cywilnego zapewnia ochronę mniejszości, przyznając współwłaścicielowi (współwłaścicielom), który był przeciwny dokonaniu czynności, możliwość żądania rozstrzygnięcia sądowego. W takim wypadku wniosek współwłaściciela o rozstrzygnięcie sporu przez sąd ma zapobiec dokonaniu czynności. Orzeczenie sądu uwzględniające wniosek może polegać na wydaniu zakazu dokonania zamierzonej czynności. W rozpatrywanej sprawie taki zakaz nie został wydany, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie miały natomiast uprawnień do badania złożonych przez współwłaścicieli "Oświadczeń woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" w zakresie wywoływanych przez nie skutków cywilnoprawnych. Natomiast zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.