II SA/Łd 153/13

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Skierniewicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Bolimów z dnia 21 marca 2007 r. nr VI/37/07 w sprawie uchylenia uchwały nr XV/19/96 Rady Gminy Bolimów w sprawie warunków przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej na terenie Gminy Bolimów, uchylenia uchwały nr XXVI/18/97 Rady Gminy Bolimów z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w załączniku do uchwały nr XV/19/96 Rady Gminy Bolimów w sprawie warunków przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej na terenie Gminy Bolimów oraz uchylenia uchwały nr X/44/99 Rady Gminy Bolimów z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie warunków przyłączania się do komunalnej sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy Bolimów.

Wspomnianej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 uchwała stanowi, że uchyla się wymienione w tym paragrafie oraz w tytule zaskarżonej uchwały akty prawa miejscowego dotyczące warunków przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W § 2 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała dotyczy uchylenia aktów prawa miejscowego określających zasady przyłączenia się do gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta wskazuje, że dotychczasowe uregulowania w przedmiotowej sferze życia mieszkańców gminy przestały obowiązywać z chwilą podjęcia zaskarżonej uchwały, a wiec z dniem 21 marca 2007 r. Należy zatem uznać, że adresaci uchwały zostali w niej określeni generalnie, a jej postanowienia dotyczą sytuacji powtarzalnych (a nie jednorazowych). Z powyższych powodów zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, stanowi zatem akt prawa miejscowego. Została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie procedury jej podejmowania. W treści tego aktu prawnego nie ma żadnego postanowienia co do sposobu jego ogłoszenia. Konstytucja w art. 88 ust. 1 określa wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95). Art. 13 pkt 2 w/w ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 ustawy akty te wchodzą w życie po upływie 14 dniu od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika więc, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych.

Jak wynika z powyższej argumentacji w zaskarżonej uchwale błędnie przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uregulowanie to nie znajduje oparcia w cytowanych wyżej przepisach prawa. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powyższych przepisów. Naruszenie to powoduje daleko idące skutki, bo w konsekwencji nie można uznać za uchylone wymienionych w uchwale aktów prawa miejscowego. Dodatkowo Prokurator zauważył, że jeden z nich, a mianowicie uchwała nr X/44/99 z dnia 18 listopada 1999 r. stała się przedmiotem odrębnej skargi.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Bolimów wniosła o jej oddalenie, argumentując, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jest niezasadny, ponieważ zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. po upływie jednego roku od daty jego podjęcia, chyba że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzorczemu w ciągu siedmiu dni od daty jego podjęcia. W takim przypadku sąd, uwzględniając skargę, orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia sąd powinien wskazać przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała była przedstawiona organowi nadzoru, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do jej treści, w tym nie zgłosił uwag dotyczących braku publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i terminu jej obowiązywania.

Dodatkowo treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnia przyjęcie, że w razie ustalenia przez sąd administracyjny, że naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę, jest "nieistotne", uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie charakter naruszenia w postaci braku publikacji, które dostrzegł skarżący ma w przekonaniu organu - charakter nieistotny, co dodatkowo wyklucza stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. Brak publikacji zaskarżonej uchwały wynikał z przyjętego ówcześnie zapatrywania prawnego, zgodnie z którym nie istnieje obowiązek publikacji uchwały uchylającej uchwałę pierwotną, która nie podlegała publikacji. Tak było w przypadku zaskarżonej uchwały, która uchylała uchwałę Nr XV/19/96 z dnia 28 marca 1996 r., która nie była publikowana, gdyż została podjęta przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która wprowadziła obowiązek wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ponadto, oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej, należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia.

Zgodnie z normą konstytucyjną zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 1170/01, OSS 2002, nr 1, poz. 23). Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa. Trzeba zgodzić się również z poglądem, iż celem wskazanych wyżej regulacji jest danie obywatelowi możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby mógł swoje postępowanie i swoje działania do nich dostosować.

Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. nr 62, poz. 718 i z 2001r. nr 46, poz. 499 ( art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. - t.j. Dz. U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.).

Zasady ogłaszania aktów normatywnych określono w art. 3, 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.a.n. Zgodnie z nimi akty normatywne, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że same określają dłuższy termin. W uzasadnionych przypadkach akty te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy).

W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ( art. 13 pkt 2 ustawy ).

Należy również zwrócić uwagę na wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., OSA 3/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 46, z glosą W. Czerwińskiego, Sam. Teryt. 2001, nr 5, s. 58-60), w którym sąd ten przyjął, że publikacja uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (aktualnie sądów administracyjnych).

Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.

W tym stanie rzeczy należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach, iż w zaskarżonej uchwale błędnie przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uregulowanie to nie znajduje oparcia w cytowanych wyżej przepisach prawa. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powyższych przepisów. Naruszenie to powoduje daleko idące skutki, albowiem w konsekwencji nie można uznać za uchylone wymienionych w uchwale aktów prawa miejscowego. Nie ma zatem, jak sugerowano w odpowiedzi na skargę, charakteru "nieistotnego" naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

LS