IV SA/Wa 2578/12

Uzasadnienie

Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...].

M. S. i M. S. - współwłaściciele objętej uchwałą działki ew. nr [...] - wnieśli na nią skargę w zakresie, w jakim przewiduje ona przeprowadzenie przez tą działkę drogi oznaczonej jako ul. [...].

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", polegające na ograniczeniu prawa własności poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji),

2. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", bowiem tak w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i obecnie planowana ul. [...] przebiega przez działkę należącą do skarżących, a nie do gminy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi wskazano, że przeznaczenie części działki ew. nr [...] pod drogę [ul. [...]] nie jest dokonane na cel publiczny, ponieważ:

- sam fakt przeznaczenia gruntu pod drogę nie stanowi sam w sobie celu publicznego,

- w niniejszej sprawie przeprowadzenie drogi przez działkę skarżących wynika z prywatnego celu [...] sp. z o. o., planującej rozbudowę centrum handlowego, który to wniosek skarżący wysnuli w związku z nieotrzymaniem od organu informacji publicznej, jaki cel publiczny mu przyświecał przy dokonaniu tego przeznaczenia.

Jeżeli chodzi o uzasadnienie drugiego z zarzutów, wskazano, co następuje:

- przeznaczenie określonych nieruchomości pod gminną drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z nadaniem jej statusu drogi publicznej,

- zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych; art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy; wobec tego gmina musi uzyskać prawo własności do nieruchomości jeszcze przed podjęciem uchwały z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych,

- wobec tego, że gmina nie nabyła prawa do nieruchomości skarżących, nie jest uprawniona do określania jej mianem drogi publicznej (drogi gminnej), co zostało uczynione w § 1 pkt 3 lit. f zaskarżonej uchwały,

- w związku z tym przeznaczenie działki skarżących pod drogę nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", zgodnie z którym celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując m. in., że:

- projektowana droga publiczna łączy ul. [...] z ul. [...], stanowiąc niezbędny element prawidłowego układu komunikacyjnego w centrum miasta [...], gdyż udrażnia układ już istniejący,

- przeznaczenie terenów jest związane z dotychczasowym sposobem jego zagospodarowania, analizy wniosków do projektu planu, stanu ładu przestrzennego i obowiązujących przepisów,

- skarżący nie złożyli uwag do wyłożonego projektu planu,

- ograniczenie prawa własności skarżących nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Podczas rozprawy w dniu 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że:

- skarżący nie zgłaszał uwag na etapie wyłożenia planu, ponieważ nie miał świadomości jego sporządzenia,

- z informacji przekazanej przez radnego W. wynika, iż nigdy nie było mowy o zmianie komunikacji i realizacji nowej drogi,

- po rozbudowie obiektu handlowego na rogu ulicy projektowanej i ul. [...] powstanie prawdopodobnie wjazd do nowego obiektu, a połączenie z ul. [...] umożliwi dojazd do ul. [...], gdzie realizowane są inwestycje tego samego inwestora,

- wszczęta została procedura zmiany planu w celu usunięcia spornej ulicy z uwagi na zagrożenie, iż będzie ona zapewniać komunikację z rozbudowanym supermarketem; taka uchwała została podjęta w dniu [...] (nr [...], załączono kopie tej uchwały), co wskazuje, że droga ta nie była uzasadniona celem publicznym.

Na kolejnym terminie rozprawy w dniu 13 czerwca 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że:

- projektowana droga była ujęta na mapie na etapie wyłożenia planu,

- ul. [...] nie mogła być docelowo ślepa, gdyż obsługuje 100 działek, celem była przebitka do ul. [...]; nie można było bezpośrednio połączyć ul. [...] z ul. [...], gdyż droga musiałaby być wyznaczona przez zamknięty teren policji i skrzyżowanie z ul. [...] powstałoby zbyt blisko skrzyżowania z ul. [...], koniecznie byłoby także wykupienie większej powierzchni gruntów,

- Rada Gminy podjęła uchwałę, której celem jest odstąpienie od odcinka drogi na działce skarżących; być może organ zaaprobuje takie rozwiązanie na wniosek okolicznych mieszkańców.

Z kolei skarżący na terminie rozprawy w dniu 13 czerwca 2013 r. podniósł, że:

- nie można określić, że ul. [...] jest ślepa; dotyczy to tylko ostatnich 100 m, wcześniej można zawrócić przez sieć ulic wewnętrznych; na końcu ul. [...] można utworzyć plac do zawracania, a nawet jest to nakazane przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.);

- zaproponowany przez gminę wariant nie jest tani, na dowód czego złożył wyliczone przez siebie, szacunkowe koszty budowy drogi;

- z rozmowy z mieszkańcami wynika, że nie są zainteresowani korzystaniem z drogi zaproponowanej przez gminę,

- przedmiotowy teren nie jest położony w centrum [...]; jest to teren domków zupełnie z boku [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona uchwała w zakresie objętym skargą jest zgodna z prawem.

Niezasadny jest zarzut naruszenia zakresu władztwa planistycznego w kwestii wadliwej lokalizacji drogi na terenie działki skarżących.

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne stanowi podstawę prawną do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych planem miejscowym, jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w interesie publicznym z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano zlokalizowanie drogi na działce skarżących. Jednocześnie przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących lokalizacji tego rodzaju infrastruktury komunikacyjnej (wymagana gęstość, kategoria, sposób doboru nieruchomości pod drogi). Decyzji o wytyczeniu dróg i ich szczegółowej lokalizacji należy więc dokonywać z zachowaniem zasad ogólnych, wynikających z ww. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1, 6 i 7).

Lokalizacja dróg na terenach prywatnych ze względu na wiążącą się z tym ingerencję w prawo własności, w tym interesy ekonomiczne właściciela (część działki, przeznaczona na drogę, nie będzie mogła zostać zabudowana, co ma wpływ na wartość nieruchomości) wymaga poszukiwania rozwiązań racjonalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego z uwzględnieniem w proporcjonalnym zakresie interesu właścicieli nieruchomości.

W rozpoznawanym przypadku przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasad racjonalnego planowania, choć mogą nie być w interesie pewnej części społeczności mieszkańców, która jednak swoich uwag nie artykułowała na etapie wyłożenia planu. Przebieg planowanej drogi jest racjonalnie powiązany z istniejącym układem komunikacyjnym w najbliższej okolicy, dającym możliwość dojazdu z obsługującej znaczną ilość zabudowanych działek ul. [...] do ul. [...] przez ul. [...]. Zgodzić się należy z argumentem organu, że - z uwagi na konieczność wykupu znacznie większej powierzchni gruntów i okolicznością, że gmina jest już właścicielem działki ew. nr [...] (co wynika ze złożonej na rozprawie kopii mapy, k. 66) - nieracjonalne, a być może także niedopuszczalne z uwagi na bliskość innych skrzyżowań, byłoby bezpośrednie połączenie ul. [...] z ul. [...]. Jednocześnie, jak wynika z części graficznej planu, przebieg drogi jest zorientowany równolegle znajdujących się z sąsiedztwie ulic [...], [...] i [...].

Z uwagi na szeroki zakres uznaniowości rady gminy odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (konieczność ważenia racji racjonalnego wykorzystania przestrzeni i ochrony własności), prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nienieuwzględnieniu części uwag. Procedura ta obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji oraz uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi na piśmie w załączniku do uchwały (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym świetle, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nieodniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż wskazuje to, że nie zostały one stosownie wnikliwie rozpatrzone w kontekście stosownego ważenia poszczególnych racji.

Wobec faktu, iż konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana zwłaszcza w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną w konkretnym zakresie.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż nierozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie władztwa planistycznego, zawsze stanowiłoby o jego naruszeniu.

W rozpoznawanej sprawie jest natomiast bezsporne, iż stosowne uwagi, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały wniesione w naznaczonym terminie w myśl art. 18 ust. 2 tej ustawy. Bez znaczenia jest podniesiona przez skarżącego M. S. na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. okoliczność, iż nie miał on świadomości, że plan jest sporządzany. Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nastąpiło ogłoszenie publiczne o wyłożeniu projektu planu, a organ gminy nie miał obowiązku osobistego zawiadamiania skarżącego o procedurze przyjmowania planu, gdyż powinność taka nie wynika z obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewniesienie stosownych uwag na etapie procedury planistycznej czyni obecnie bezskutecznym podnoszenie kwestii, że było teoretycznie możliwe przyjęcie innych rozwiązań planistycznych. Sama możliwość przyjęcia innych rozwiązań nie podważa konstatacji o legalności rozwiązań zastosowanych, skoro znajdują one oparcie w uwarunkowaniach faktycznych związanych z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią. Wobec nieartykułowania na etapie procedury planistycznej żądania ograniczenia tej ingerencji Rada Gminy nie była zobligowana do szczegółowego rozważania rozwiązań alternatywnych.

Brak naruszenia zasad władztwa planistycznego wyklucza uznanie za zasadne zarzutów naruszenia stosownych przepisów dotyczących zasad planowania jak i przywołanych norm konstytucyjnych dotyczących ochrony własności.

Odnosząc się do argumentu skarżących, że przeznaczenie w planie gruntu pod drogę nie stanowi samo w sobie celu publicznego, ponieważ droga ta nie jest jeszcze publiczna w rozumieniu ustawy o ruchu drogowym i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wskazać, że grunty przeznaczane w planie miejscowym pod drogi publiczne (tu: gminne) nie muszą w dniu uchwalenia planu należeć do gminy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) ilekroć w tej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jednym z nich jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne - art. 6 pkt 1 tej ustawy). Przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi więc o "działaniach" stanowiących realizację celów publicznych. Zgodnie więc ze wskazanymi przepisami już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji nie można też wymagać, by jeszcze przed uchwaleniem planu, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych.

Droga publiczna co do zasady jest ogólnodostępna, stąd mogą po niej poruszać się wszyscy użytkownicy dróg, nie tylko okoliczni mieszkańcy, lecz również korzystający ze znajdującego się w pobliżu spornej drogi centrum handlowego, jeżeli faktycznie zostałoby z nią skomunikowane. Nie ma także w tym kontekście znaczenia, że mogłyby po niej poruszać się samochody obsługujące centrum handlowe. Jako ogólnodostępna, zaliczona do dróg gminnych, stanowiłaby nadal drogę publiczną.

Odnośnie podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. argumentu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nakazują utworzenie placu do zawracania na końcu ul. [...] należy wskazać, że z przepisów tych wynika w istocie obowiązek tworzenia placów do zawracania na końcu dróg tzw. "ślepych". Nie wynika z nich natomiast zasada tworzenia jako racjonalnego, bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego, jakim jest wskazana ślepa droga.

Dla rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia stanowisko radnego W., jakoby nigdy nie było mowy o zmianie komunikacji i realizacji nowej drogi, ponieważ z wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wynika, że sporna droga na działce ew. nr [...] była w nim przewidziana.

Okoliczność, że została wszczęta procedura zmiany planu w celu usunięcia spornej ulicy nie oznacza samo w sobie, że nie była ona uzasadniona celem publicznym lub że została przewidziana wbrew przysługującemu gminie władztwu planistycznemu.

Decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć również ewentualny znaczny koszt realizacji planowanej drogi oraz okoliczność, czy przedmiotowy teren jest położony w centrum miasta.

Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń w procedowaniu Rady Gminy nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, które mogłyby stanowić o jej wadliwości w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.