II SA/Kr 748/14

Uzasadnienie

Spółka [....] Sp. z o.o. w K. w skardze na uchwałę Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła temu aktowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez funkcjonowanie jako obowiązującej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pomimo, że powinna być rozpoczęta ze względu na jego nieaktualność procedura zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skutkująca podjęciem nowej uchwały;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jej niezgodność z aktualnym zagospodarowaniem terenu;

- naruszenie art. 11 w związku z art. 12 K.p.a. poprzez brak odpowiedzi na złożone w dniu 23 listopada 2011 r. przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;

- naruszenie art. 8 ustawy K.p.a. poprzez wprowadzenie stanu niepewności prawnej spowodowanej nieuchyleniem uchwały, skutkiem czego obowiązuje nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w dniu 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, której § 17 wskazuje, iż teren u zbiegu ulic Ojcowskiej i Radzikowskiego przeznacza się pod usługi komercyjne i zieleń parkową. W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, że dla wyznaczonego terenu wprowadza się: dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać proporcje w stosunku do całości terenu: 15 % powierzchni istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr....) nie podlegają rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii).

Uchwała podjęta przez Radę Miasta Krakowa w dniu 6 grudnia 2000 r. jest obecnie nieaktualna. Wskazany w uchwale zmieniającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obowiązek ochrony i utrzymania obiektu zabytkowego nie uwzględnia faktu, iż decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa nr [....] z dnia 12 sierpnia 2009 r. udzielono pozwolenia na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku i że decyzja ta została wykonana. Zaistniała sytuacja uniemożliwia skarżącej realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenie nieruchomości, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje.

O powyższym fakcie skarżąca spółka poinformowała Radę Miasta Krakowa wzywając ją do usunięcia naruszenia interesu prawnego (data wpływu wezwania do organu 23 listopada 2011 r.). Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała jednak na wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta przesłał jedynie stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, zastrzegając jednocześnie, iż pismo to nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, [....] sp. z o.o. w K. wywodziła, że celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, analizowany winien być zatem i brak postępów w tym zakresie w odniesieniu do zamierzeń infrastrukturalnych zapisanych w planie. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i formułowania ocen w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy - poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanych w ustawie - należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zdanie 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

[....] sp. z o.o. w Krośnie wskazała następnie, że naruszenie interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi z faktu, że na skutek nie dokonania zmian w istniejącym planie zagospodarowania i obowiązywaniu planu, który jest nieaktualny skarżąca nie może realizować jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości, co godzi w jej prawo własności. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego Naruszenie tego interesu następuje, więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek, lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniała, że Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr LXXXVII/828/97 z dnia 16 lipca 1997 r., z późniejszymi zmianami postanowiła o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w tym w zakresie zmiany, obejmującej również obszar stanowiący własność strony skarżącej (§ 21 pkt 21 uchwały o przystąpieniu). Zawiadomienie Zarządu Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia zmian dokonane zostało pismem znak [....] z dnia 7 stycznia 1998 r., w którym ustalono miesięczny termin na składanie wniosków i opinii. Stosowny komunikat Zarządu Miasta Krakowa ukazał się w Dzienniku Polskim "Tygodniku Grodzkim" w dniu 16 stycznia 1998 r., a obwieszczenie umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w tym samym dniu. W wyznaczonym terminie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący działek nr [....] i [....] . Projekt planu uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i został wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko" wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września do 12 października 1999 r.

Imiennie został powiadomiony ówczesny właściciel działki nr [....] - P.U. , który wniósł zarzut w czasie trwania wyłożenia projektu planu. W procedurze planistycznej, odnośnie wymienionej w skardze działki, rozpatrywany był zarzut dotyczący ustaleń zawartych w § 22 pkt 3 ppkt 1 (rysunek nr 18). Zarzut P.U. , zarejestrowany pod nr [....] , został w ustawowo określonym czasie rozpatrzony przez Zarząd Miasta Krakowa wraz z innymi zarzutami i protestami (uchwała Nr 1342/99 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 25 listopada 1999 r.). W wyniku tego rozpatrzenia, zarzut ten został uwzględniony.

Dnia 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa tej uchwały Wojewoda Małopolski, między innymi na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i skierował uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 15, poz. 123 z dnia 7 marca 2001 r. Po upływie 30 dni od tej daty uchwała weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Ponadto uchwała Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. została zmieniona uchwałą Nr CV/987/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2002 r., która dla obszarów objętych ustaleniami korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchyliła ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast Krakowa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta wskazała, że dla terenu położonego u zbiegu ulic Ojcowskiej i Radzikowskiego, częściowo obejmującego działki stanowiące własność skarżącej, postanowieniami zaskarżonej uchwały zostało ustalone przeznaczenie pod usługi komercyjne UC i zieleń parkową ZP.

W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu UC/ZP — wprowadza się następujące ustalenia: (...) 2. dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać następujące proporcje w stosunku do całości terenu: (...) 15% pow. -istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr 182) nie podlegający rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii) (...). Powyższy zapis oznacza ustalenie przez uchwałodawcę obowiązku zachowania przez inwestora gabarytów i innych parametrów obiektu zabytkowego, zlokalizowanego w tym terenie, na co wskazuje jednoznaczny zapis zakazujący rozbudowy obiektu zabytkowego. Ponadto, istnienie obiektu zabytkowego nie jest uzależnione od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, po uzyskaniu stosownych zezwoleń, poprzedzonych wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków, inwestor (właściciel) może wykonać rozbiórkę obiektu, który nie stanowi już obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków.

Powyższy przypadek dotyczy budynku nr 182 przy ulicy Radzikowskiego (decyzja nr A-852 z 18 czerwca 1990 r.), który zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa został rozebrany. Usunięcie obiektu zabytkowego nie powoduje jednak, iż zapisy uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa wraz z jej późniejszymi zmianami dla terenu u zbiegu ulic Ojcowskiej i Radzikowskiego, uniemożliwiają zagospodarowanie tego terenu zgodnie z ustaleniami planu. Należy bowiem zauważyć, że odnośnie obiektu zabytkowego, poza zakazem rozbudowy obiektu, dopuszczona została jego rekonstrukcja. Trzeba także pamiętać, że już w dacie sporządzania planu stan techniczny obiektu wskazywał na konieczność uwzględnienia w sporządzanych zapisach planistycznych możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu zabytkowego w związku z pogarszającym się jego stanem technicznym. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale dopuszczono możliwość rekonstrukcji obiektu zabytkowego bądź przeprowadzenia remontu kapitalnego, w zależności od stanu technicznego obiektu.

W związku z powyższym stwierdzono, że rozbiórka obiektu zabytkowego nie uniemożliwia zagospodarowania terenu po rozebranym obiekcie w sposób zgodny z ustaleniami planu. Inwestor, w sytuacji wykonania ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, może zagospodarować teren pod obiekt z zakresu usług gastronomii, którego gabaryty i pozostałe wskaźniki zabudowy będą odpowiadały wcześniej istniejącemu w tym miejscu obiektowi zabytkowemu (rekonstrukcja obiektu z równoczesną zmianą jego funkcji zgodnie z ustaleniami planu).

Ustalenia planistyczne, pomimo wykonania robót rozbiórkowych w stosunku do części istniejących w dacie uchwalenia planu obiektów, nie zdezaktualizowały się. W związku z czym, organy gminy nie mogły naruszyć art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ, zgodnie z treścią tego przepisu, Prezydent Miasta Krakowa przynajmniej raz w czasie każdej kadencji Rady Miasta Krakowa przekazywał analizy, które wskazywały na brak podstaw do zmiany uchwały z dnia 6 grudnia 2000 r.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę [....] Spółki z.o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r., Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, czyli w dniu 6 grudnia 2000 r., strona skarżąca nie była właścicielem działek nr nr [....] obręb [....] w Krakowie, a zatem nie legitymuje się interesem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zapatrywania Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej spółki. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sama okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie legitymacji skargowej. Nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym.

Podniesiono, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/1; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1064/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1428/12).

Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile poprzedni właściciel "nie skonsumował" wcześniej tych uprawnień wobec zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązku w dacie wniesienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1192/09).

Podkreślono, że odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, albowiem zgodnie z treścią art. 64 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności.

Artykuł 140 K.c. stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konieczność uwzględnienia tych przepisów, powoduje że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, to jest po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów za uprawniony uznano zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sądu Administracyjnego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię w zakresie legitymacji do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy skarżącej Spółki [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej w skrócie Spółką), uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Spółka zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanej dalej "planem miejscowym" lub "planem miejscowym z 2000 r.".

Skarżąca Spółka w swojej skardze domaga się unieważnienia planu miejscowego w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sprawie warunki formalne zostały zachowane. Skarga została wniesiona w terminie i Spółka posiada legitymację do jej wniesienia. Jest bowiem właścicielem działek nr nr [....] objętych planem miejscowym, a legitymacja do zaskarżenia planu miejscowego przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

W tej sprawie już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt 295/12 skargę oddalił stwierdzając, że Spółka nie ma legitymacji do skutecznego zaskarżenia planu miejscowego, ponieważ stała się ona właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr nr [....] po dacie wejścia w życie tego planu.

Takiego jednak stanowiska nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12 uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i przekazał sprawę z powrotem do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Tym samym w tej sprawie przesądzone jest tylko to, że skarżąca Spółka ma legitymację do skutecznego wniesienia skargi. Nie ulega także wątpliwości, że Skarżąca Spółka wniosła skargę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i żądanie Spółki koncentruje się na unieważnieniu tego planu. W tym zakresie nie miał także żadnej wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny, który zasadniczą część swojego stanowiska oparł o wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przypis ten stanowi podstawę do żądania zbadania legalności uchwał i innych aktów organów samorządu terytorialnego. To założenie, oczywiste w tej sprawie, ma znaczenie przy ocenie trafności zarzutów skargi.

Sąd oceniając niezależnie od treści skargi prawidłowość uchylenia zaskarżonego planu miejscowego stwierdza, że w tym zakresie organy planistyczne Gminy Miasto Kraków nie naruszyły obowiązującego prawa.

Plan ten uchwalono w oparciu o tryb uregulowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p." w wersji obowiązującej na datę 6 grudnia 2000 r.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 lipca 1997 r. Nr LXXXVII/828/97 przystąpiła do sporządzenia zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1, 2 i 4 u.z.p. Następnie zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Zarząd Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej (Dzienniku Polskim z dnia 16 stycznia 1998 r.) o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania tej zmiany, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p. Zarząd Miasta Krakowa zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego organy właściwego do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa (ponieważ na terenie Gminy Miasto Kraków nie ma powiatu – nie było możliwości zawiadamiania zarządu powiatu).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. Zarząd Miasta Krakowa wystąpił o uzgodnienie projektu planu miejscowego do właściwych organów i tak uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z 23 marca 1999 r.), z Dyrekcją [....] (uzgodnienie z 31 marca 1999 r.), z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (uzgodnienie z 12 marca 1999 r.), z Wojewodą (warunkowe uzgodnienie z 31 marca 1999 r.), z właściwymi organami wojskowymi, z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (uzgodnienie z 25 marca 1999 r.), z Komendantem Wojewódzkim Policji (uzgodnienie z 22 kwietnia 1999 r.), z Głównym Inspektorem Lotnictwa Cywilnego (uzgodnienie z 9 kwietnia 1999 r.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Zarząd Miasta Krakowa zawiadomił o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Zarząd Miasta Krakowa wyłożył projekt planu miejscowego wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze ("Prognoza oddziaływania na środowisko") do publicznego wglądu w okresie od 14 września 1999 r. do 12 października 1999 r. (okres ten wynosił ponad 21 dni) z podaniem o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów.

P.U. wniósł zarzut (zarejestrowany pod numerem 10-tym) i zarzut ten Zarząd Miasta Krakowa uchwałą nr 1342/99 z 25 listopada 1999 r. został uwzględniony.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.z.p. Rada Miasta Krakowa na sesji w dniu 5 kwietnia 2000 r. podjęła uchwałę w sprawie innych protestów i zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego i nieuwzględnionych przez Zarząd Miasta Krakowa.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.z.p. doręczono tą uchwałę zainteresowanym i część z nich wniosła skargi do sądu administracyjnego. Po rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, Zarząd Miasta Krakowa przedstawił Radzie Miasta Krakowa projekt planu miejscowego do uchwalenia i organ stanowiący Gminy Miasto Kraków na sesji zwołanej na dzień 22 listopada 2000 r. odbył tzw. I czytanie projektu uchwały, a na kolejnej sesji zwołanej na dzień 6 grudnia 2000 r. podjął uchwałę w sprawie planu miejscowego.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określona w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu w tej sprawie opisana powyżej procedura pozwala na wykazanie braku naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, jak też nie naruszono właściwości organów w procedurze przygotowywania i uchwalania tego planu.

Zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2002 r. Nr CV/987/02 mocą której wyraźnie stwierdzono, że w zakresie objętym tym planem miejscowym (tzn. zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) tracą moc przepisy uchwały o miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Ta zmiana zaczęła obowiązywać od daty 29 maja 2002 r.

Tym samym zgłoszone na rozprawie przez pełnomocnika Spółki zarzuty dotyczące wygaśnięcia samego planu miejscowego (chodzi o uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) nie są uzasadnione. O ile od daty 7 kwietnia 2001 r. do 29 maja 2002 r. mogłyby zachodzić wątpliwości co do zgodności obowiązywania ustaleń planów na obszarze objętych planem miejscowym z 2000 r., to po dacie 29 maja 2002 r. takich wątpliwości już nie było. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.p. jeżeli ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące tego samego obszaru, są sprzeczne, do czasu usunięcia sprzeczności, obowiązują w tym zakresie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego wcześniej. W tej sprawie po dacie 29 maja 2002 r. w obszarach objętych planem miejscowym z 2000 r. obowiązywały tylko ustalenia tego planu.

Późniejsze wygaśnięcie z mocy prawa miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z daty 25 kwietnia 1988 r. zmienionego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. - co nastąpiło w przypadku Gminy Miasto Kraków z dniem 1 stycznia 2003 r. - nie spowodowało utraty mocy obowiązywania planu miejscowego z 2000 r.

Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie wejścia w życie tej ustawy (11 lipca 2003 r.), jak i obecnie obowiązującej wersji tej ustawy - plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Takim planem miejscowym, samoistnie regulującym przeznaczenie planistyczne obszarów, jest właśnie plan miejscowy z 2000 r.

Niezasadny jest także zarzut podniesiony na rozprawie co do zbyt kazuistycznego określenia w planie miejscowym przeznaczenia planistycznego działek nr nr [....] . Sama zmiana przeznaczenia planistycznego tych działek sprowadzała się przede wszystkim do zmiany zagospodarowania z UP (usługi przemysłowe) na UC – usługi komercyjne i ZP – zieleń publiczną.

W ocenie Sądu organy planistyczne mogły w taki sposób określić przeznaczenie działek nr nr [....] . Objęcie bowiem dwóch działek przeznaczeniem UC i ZP nie stanowi o zbyt kazuistycznej regulacji. Nie wnikając w merytoryczny zakres ustalania przeznaczenia w planie miejscowym Sąd stwierdza, że nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego objęcie dwóch lub trzech działek skonkretyzowanym przeznaczeniem. Na tak niewielkim obszarze działek nr [....] i nr [....] mogły organy planistyczne wprowadził jednorodzajowy sposób ich zagospodarowania. W ocenie Sądu określone w § 18 planu miejscowego wskaźniki zagospodarowania i funkcje tego obszaru są precyzyjne i pozwalają na sporządzenie na ich podstawie projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.z.p. w zależności od potrzeb w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, między innymi:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie;

3) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury;

4) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy;

5) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Te właśnie wymogi zostały uwzględnione w § 18 planu miejscowego, poprzez ustalenie procentowej powierzchni dla całego obszaru UC/ZP co do istniejącego starodrzewu i projektowanej zieleni, procentowej powierzchni obiektu zabytkowego, procentowej powierzchni obszaru przeznaczonego pod obiekt usług turystycznych, procentowej powierzchni dopuszczalnego przeznaczenia pod obiekt usługowo-handlowy i odrębnie pod obiekt usług handlowo-motoryzacyjnych. Ustalono w § 18 planu miejscowego także zasady obsługi komunikacyjnej i zasady uzbrojenia terenu.

Precyzyjnie określone wskaźniki planu miejscowego nie oznaczają naruszenia prawa własności, a także nie uniemożliwiają zagospodarowania danego terenu. Nie zawsze wszystkie zamierzenia właściciela będą mogły być zrealizowane w planie miejscowym. Uwzględnienie w planie miejscowym prawo własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości Spółki, należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą Spółkę ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Wprowadzone zostały wprawdzie pewne ograniczenia w lokalizowaniu nowych obiektów i wskaźniki ich lokalizacji, nie jest to jednak zakaz niweczący w ogóle wolność zabudowy. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącą Spółkę.

Z pewnością doszło do pewnego ograniczenia przysługującego skarżącej Spółce prawa własności, ale jak wynika z treści skargi, to ograniczenie Spółka nie upatruje w treści planu miejscowego, tylko w rozbiórce znajdującego się na działkach Spółki obiektu zabytkowego. To jednak ograniczenie, o czym poniżej, nie może uzasadniać unieważnienia zaskarżonej uchwały.

Niewątpliwie, co także podnosi w pisemnej skardze Spółka, ustalenia dla tego obszaru (UC/ZP) zostały w pewnym stopniu przyporządkowane do zlokalizowanego na tym obszarze obiektu zabytkowego jakim był budynek dawnej [....] (budynek nr ......). Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 tiret drugie planu miejscowego 15 % całości obszaru UC/ZP zajmuje obiekt zabytkowy (budynek nr....) nie podlegający rozbudowie lecz adaptacji, rekonstrukcji i kapitalnemu remontowi z przystosowaniem do projektowanej funkcji jakimi miały być usługi gastronomii.

Z faktem dokonania rozbiórki tego obiektu Spółka wiąże naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela tego terenu. Sąd nie podziela trafności tego zarzutu. Po pierwsze, powierzchnia przeznaczona w planie miejscowym pod ww. obiekt zabytkowy wynosiła 15 % całego obszaru, a więc nie był to wskaźnik o dominującym znaczeniu w zakresie zagospodarowania terenu. Po drugie, to sama Spółka zwróciła się z wnioskiem i otrzymała decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr [....] którą udzielono pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu zabytkowego.

Sąd zdaje sobie sprawę, że skoro właściciel otrzymał zgodę na rozbiórkę obiektu zabytkowego - co może oznaczać, że nie podejmował działań nakierowanych na utrzymanie tego obiektu w należytym stanie i np. nie przeprowadzał kapitalnego remontu (§ 18 ust. 2 pkt 2 titet drugie planu miejscowego) – to nie można uznać, że taki właściciel naruszył prawo.

Tym niemniej w sytuacji, w której właściciel z jednej strony znając treść planu miejscowego doprowadza do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu zabytkowego, a z drugiej strony z faktu rozbiórki tego obiektu wyciąga określone wnioski mające doprowadzić do zmiany planu miejscowego zgodnie z aktualnym interesem właściciela – nie można uznać w okolicznościach tej sprawy takiego interesu za uzasadnionego. Zwłaszcza, że ten interes właściciel upatruje jedynie w zamierzeniach biznesowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, ze dotyczą one – jak wydaje się wynikać ze skargi – przynajmniej częściowo jakiejś formy bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa i Rady Miasta Krakowa w uchwalaniu zmiany planu miejscowego z 2000 r. i dostosowania jego treści do zmienionych warunków (rozbiórki obiektu zabytkowego).

Przedmiotem tej jednak sprawy nie jest bezczynność organu lub organów Gminy Miasto Kraków w zakresie braku podjęcia uchwały. Skarga na niewykonywanie czynności nakazanych prawem uregulowana została w art. 101a u.s.g. i jest to inny przedmiot sprawy niż skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze przedmiot tej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd nie znajduje podstaw do uznania naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 27 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadnym jest także powoływanie się przez Spółkę na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 5 (zapewne chodziło stronie skarżącej o art. 18 ust. 2 pkt 5) u.s.g. powołane przepisy nie zawierają norm kompetencyjnych a jedynie normy zadaniowe, które samoistnie nie mogą być ani podstawą do uchwalania aktów prawa miejscowego, ani też w tej sprawnie nie zostały naruszone.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 12 K.p.a. w zakresie spraw dotyczących planów miejscowych jest oczywiście niezasadny. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, w procedurze planistycznej (uchwalania planów miejscowych) nie stosuje się zasadniczo Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym zarzucanie naruszenia zasad ogólnych z tego Kodeksu nie mają uzasadnienia. Procedura uchwalania planu miejscowego była i jest regulowania odrębnymi przepisami zawartymi poprzednio w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a obecnie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.