II SA/Gd 174/13

Uzasadnienie

W dniu 28 sierpnia 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pod pozycją 2725, opublikowano uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi B., gmina K.

W dniu 25 września 2012 r. do Wojewody wpłynęło pismo Wójta Gminy z 21 września 2012r. zawierające prośbę o sprostowanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) wskazanych w tym piśmie błędów, polegających na nieuwidocznieniu fragmentów treści uchwały. Wskazał, że rozbieżności pomiędzy przekazanym a opublikowanym tekstem uchwały nastąpiły na skutek błędów edycyjnych i technicznych przy przetwarzaniu tekstu w programie komputerowym.

Wojewoda, po poinformowaniu Wójta Gminy o braku podstaw do sprostowania błędu zgodnie z wnioskiem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. .

Skarżący wskazując na przebieg procesu uchwałodawczego, publikację oraz wniosek Wójta Gminy o sprostowanie błędu stwierdził, że w wyniku błędu popełnionego na etapie wysyłania przedmiotowej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, dostarczono do redakcji dziennika niewłaściwą treść uchwały. W ten sposób do obrotu wprowadzony został akt o innej treści, niż faktycznie uchwalony przez Rade Gminy. Pozostawienie w obiegu aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej woli organu uchwałodawczego byłoby sprzeczne z zasadą państwa prawnego oraz zasadą praworządności. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że wykluczone jest zastosowanie trybu sprostowania aktu normatywnego, ponieważ sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, wniosła o uwzględnienie skargi, o zniesienie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wojewoda wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Sąd, zgodnie z art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Sięgając do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że w art. 91 tej ustawy przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to istotne lub nieistotne. Jednak ustawa ta nie zawiera definicji obu tych naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za zasadne, a wykazane naruszenie prawa za istotne w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem regulacji przedmiotowej uchwały było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencję rady gminy w tym zakresie przewiduje art. 18. ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości tego organu gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie wystąpiła okoliczność błędu technicznego na etapie wysyłania przez Wójta Gminy uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Wskutek tego błędu przekazano do redakcji dziennika niewłaściwą wersję uchwały, w której pominięte były fragmenty uchwały w rzeczywistości przyjętej na posiedzeniu Rady Gminy. W takim kształcie uchwała została opublikowana. Konsekwencją powyższych okoliczności, do obrotu prawnego wprowadzona została uchwała o innej treści, niż faktycznie uchwalona przez Radę Gminy. Przykładowo w opublikowanym tekście widnieją jednostki redakcyjne pozbawione treści, a inne jednostki redakcyjne pozbawione są rzeczywiście uchwalonych fragmentów. Okoliczność powyższa jest między stronami niesporna. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wyraźnie ją przyznaje wskazując, że uwzględnia skargę.

Mając na uwadze wskazane okoliczności podkreślić należy, że akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtuje sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie w wyniku błędu technicznego związanego z działaniem systemu komputerowego. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjna zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa.

Ocena podmiotu odpowiedzialnego za powstałą w niniejszej sprawie nieprawidłowość jest z punktu widzenia prawa okolicznością pozbawioną znaczenia.

Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanej uchwały, tj. pozbawione treści jednostki redakcyjne tekstu uchwały oraz pozbawione merytorycznego rozwinięcia jednostki redakcyjne, również nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny.

Stwierdzone uchybienie w kontekście wcześniej przedstawionych uwag uznać należy za istotne.

Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone jest zastosowanie trybu sprostowania aktu normatywnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego.

Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, z tym że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego (art. 17 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Orzecznictwo jednak wskazuje na ścisłą interpretację przesłanek sprostowania aktu wskazując na normatywny (prawotwórcze) oddziaływanie opublikowanego aktu prawnego jako wprowadzonego do obrotu prawnego. Podkreśla także, iż co do istoty sprostowanie dotyczyć powinno oczywistych błędów o charakterze pisarskim czy rachunkowym. Rozróżnia się jednak wyraźnie kompetencje prawodawcze od kompetencji publikacyjnych i związanego z tym prawa do sprostowania ogłoszonego aktu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 217/07, Baza Orzeczeń Lex nr 475255).

Zatem aby organ mógł skorzystać z instytucji sprostowania określonej w art. 17 wymienionej ustawy, musi zachodzić rozbieżność konkretnie pomiędzy aktem opublikowanym a aktem faktycznie podjętym, sprostowanie musi prowadzić do przywrócenia opublikowanemu aktowi treści zgodnej z aktem faktycznie podjętym. Tym samym musi istnieć możliwość odtworzenia treści aktu faktycznie podjętego. Prawnie indyferentny wydawać się może fakt, że błąd publikacji wynikał z błędnego przesłania przez organ niewłaściwej wersji tekstu. W istocie prowadzi to bowiem do analogicznych skutków, jak popełnienie błędu przez organ publikujący. Poza tym przepis art. 17 ustawy odwołuje się do "błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego" a aktem prawnym jest – tak jak w tym przypadku – akt uchwalony przez właściwy organ. Uwzględnić trzeba przy tym zakres ewentualnej zmiany, jej wpływ na treść normatywną (merytoryczną) aktu a także aspekt czasu. Zauważyć bowiem należy, że sprostowania dokonać można w każdym czasie, zatem z założenia nie może ono dotyczyć istotnej zmiany tekstu uchwały. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady pewności obrotu prawnego, pewności i domniemania autentyczności opublikowanego aktu prawnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 234/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.), gmina dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zmiana w niniejszej sprawie, jakiej domagał się pierwotnie Wójt Gminy w piśmie z dnia 21 września 2012 r. miałaby polegać na wprowadzeniu w uchwale szeregu dodatkowych ustaleń bezpośrednio określających przeznaczenie konkretnych terenów objętych planem. Zmiana zatem miałaby zasadnicze znaczenie dla treści uchwały i w sposób oczywisty prowadziłaby do istotnej merytorycznej zmiany norm prawnych określonych uchwałą, co czyni ją niedopuszczalną w kontekście regulacji art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Zakres i charakter różnic pomiędzy tekstem zaskarżonej uchwały w wersji uchwalonej i opublikowanej nie pozwalał na stwierdzenie nieważności jedynie części uchwały, to jest w zakresie, w jakim wersja opublikowana nie odpowiadała wersji uchwalonej. Ponadto mieć należało na uwadze, że na skutek pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w pozostałej części byłoby nie do pogodzenia ze skutkami jakie wywołuje uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kształtowanie ładu przestrzennego w gminie winno opierać się na jednoznacznych przepisach prawa miejscowego, a adresaci tych przepisów muszą mieć pewność, jakie normy planistyczne obowiązują dla danego terenu. Powyższe prowadziło do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.