II SA/Gl 23/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz P. działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm., zwanej dalej Prawem wodnym) odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością J. F. – działka nr 1, wobec niewystąpienia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty będące własnością M. S.-J. – działkę nr 2, położoną w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przesłał pismo M. S.-J., dotyczące zalewania jej działki nr 2 wskutek podwyższenia terenu i odprowadzania wód opadowych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 1. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron w czasie których J. F. oświadczył, iż zamieszkuje swój budynek od [...]r. Ziemię powstałą z wykopu fundamentów i innych robót ziemnych wykorzystał do nadsypania jego działki. Organ stwierdził, że działka ta ukształtowana jest w kierunku jego budynku mieszkalnego i w kierunku ulicy [...]. Orynnowanie jego budynku jest ujęte w szczelny zbiornik bezodpływowy o pojemności ok. 10000 litrów i woda wykorzystywana jest do podlewania. Place są ukształtowane i wyprofilowane w kierunku ulicy [...]. Ponadto J. F. oświadczył, że sąsiadka S.-J. podniosła część swojego terenu piaskiem i ziemią.

M. S.-J. oświadczyła zaś, że zamieszkuje budynek znajdujący się na działce nr 2 od [...] r., który był wybudowany jako pierwszy na gruncie pierwotnym bez podniesienia terenu. Ukształtowanie terenu ma naturalne pochylenie od ulicy [...] w kierunku ulicy [...]. M. S.-J. stwierdziła też, iż od momentu realizacji ogrodzenia na sąsiedniej posesji (działka nr 1) i utwardzenia na niej terenu, jej posesja jest zalewana w związku z nadsypaniem działki sąsiedniej. Podwyższenie działki sąsiedniej wynosi według niej ok. 70 cm. Oświadczyła również, że tylko podjazd na działce J. F. ma spadek w kierunku ulicy [...], a pozostała część działki ma spadek w kierunku jej posesji. Ponadto z narożnika działki J. F. idzie spadek terenu w kierunku jej tarasu co zagraża wlewaniem wody do budynku, co już raz miało miejsce. M. S.-J. ma odprowadzone wody deszczowe do zbiornika odpływowego na deszczówkę. Oświadczyła też, że teren J. F. jest podwyższony w stosunku do ulicy [...].

Biorący udział w oględzinach sąsiad D. J. do protokołu wizji się nie wypowiedział. Dalej organ stwierdził, że na działce D. J., która sąsiaduje z działkami J. F. i M. S.-J. jest posadowiony tymczasowy garaż, przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej. D. J. zmienił ukształtowanie tej działki. W stosunku do jego działki spadek terenu idzie w kierunku ulicy [...]. Stwierdził też organ, że obecnie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. prowadzi postępowanie w sprawie legalizacji utwardzeń na działce J. F..

W konsekwencji Burmistrz P. stwierdził, iż nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Nie nastąpiła bowiem zmiana naturalnego kierunku spływu wód opadowych, ani nie ma miejsca odprowadzanie wód na grunt będący własnością M. S.-J.. Zgodnie zaś z treścią tych przepisów właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Unormowania te odnoszą się zatem do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich, czego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

W odwołaniu od tej decyzji M. S.-J. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz jest niezgodna ze stanem faktycznym. Stwierdziła, że J. F. na swojej nieruchomości o pow. niespełna 600 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr 1) w roku [...] wybudował ogrodzenie wzdłuż ulicy [...] i miejsca parkingowe, wybrukował teren przed domem, przy istniejącym tarasie, teren wzdłuż ogrodzenia oraz dodatkowy taras od ulicy [...], zaś wybraną ziemię z tych robót budowlanych przeniósł na pozostałą część działki podwyższając jej poziom o około 0,75 m. Jego posesja położona jest wyżej w stosunku do jej działki, a wybudowanie budowli i utwardzeń oraz nadsypanie terenu spowodowało zwiększenie na nim objętości wód. Każde zaś działanie, które powoduje zwiększenie objętości wód na gruncie oddziaływuje szkodliwie na jej nieruchomość. Zwiększona (na skutek wybudowanych utwardzeń) ilość wód deszczowych spływa na jej działkę a podczas lipcowej ulewy woda przez taras wlała się do jej domu. Zdaniem odwołującej się organ wydał decyzję odmowną bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Z zachowania sąsiada na oględzinach wynikało jej zdaniem, iż już wcześniej zostało z nim ustalone rozstrzygnięcie w sprawie. Nadto zarzuciła, że organ przed wydaniem decyzji nie poinformował jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 29 Prawa wodnego stwierdziło, że Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zgłębienia czy też zmiana ukształtowania terenu, którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Jednakże w każdym z wymienionych przypadków konieczne jest wykazanie, iż zmiany te wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Zdaniem SKO taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, co zostało ustalone w czasie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin. Podstawy wydania nakazów nie może bowiem stanowić hipotetyczne wystąpienie szkód tj. możliwość zalewania nieruchomości w przyszłości.

W skardze do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję SKO w B. M. S.-J. wniosła o jej uchylenie w całości i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, że decyzje te zostały wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Nie sprawdzono bowiem jak i gdzie faktycznie odprowadzana jest deszczówka z posesji małżonków F.. Nie sporządzono zdjęć ani też obmiaru wysokości nadsypanego terenu, wzmocnionego przez J. F. deskami i palikami, co było widoczne od strony działki 3. Organ nie wziął pod uwagę, że właściciel działki 3 rozpoczął prace budowlane od nasypania terenu by zbliżyć jego poziom do podwyższonego o ponad 70 cm terenu posesji małżonków F., a to w sytuacji gdy normalnie prace budowlane rozpoczyna się od zdjęcia humusu i wykopania ziemi pod fundament. Organ nawet w przybliżeniu nie ustalił, jaki procent terenu działki małżonków F. pozostał bez zabudowy i utwardzeń i jaki to ma wpływ na zmianę stanu wody na gruncie. Wpływ ten ma miejsce, bo wody deszczowe nie pozostają na działce sąsiedniej tylko spływają na jej posesję, a nawet wlewają się przez taras do jej domu. Podtrzymano też zarzut, że nie miała możliwości należytego zapoznania się z aktami postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej organy w ogóle nie odniosły się do faktu, iż wybudowanie budowli i utwardzeń oraz nadsypanie terenu jest ingerencją w naturalny stan wody na danym terenie i jest przeszkodą w odpływie wody opadowej, co w konsekwencji skutkuje zwiększeniem objętości wód na gruncie, zaś działanie, którego efektem jest zmiana ilości wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt jest zmianą stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Organy nie wykazały, że zmiany te wpływają lub nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie i pozostały obojętne na fakt, że dopiero po wybudowaniu opisanych w jej odwołaniu budowli zwiększona ilość wód opadowych, która nie może wsiąknąć w zmienię, spływa na działkę, a podczas lipcowej ulewy przez taras wlała się do jej domu.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania J. F. wniósł o podtrzymanie zaskarżonej decyzji SKO. Zarzucił, że również skarżąca nadsypała teren swojej działki grubą warstwą piasku w którą wsiąka woda opadowa. Z tego też powodu nie może dochodzić do zalewania działki skarżącej. Zalanie tarasu skarżącej spowodowała najprawdopodobniej woda z dachu jej budynku, która w czasie silnych opadów przelewa się przez źle ustawione na tym dachu rynny. Na tę okoliczność wniósł o dopuszczenie dowodu z nagrania na płycie DVD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zdaniem Sądu zasadny jest podniesiony w skardze zarzut, że sprawa nie została wyjaśniona i rozważona w dostateczny sposób do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

W związku z treścią art. 29 ust. 1 Prawa wodnego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego objętego hipotezą tego przepisu konieczne jest co do zasady właściwe przeprowadzenie i utrwalenie w aktach sprawy dowodu z oględzin. Ten zaś wymóg nie został w rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu w oczywisty sposób dochowany. Protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 28 sierpnia 2012 r. nie odpowiada bowiem zdaniem Sądu treści art. 68 § 1 kpa wymaganej w związku z treścią art. 29 ust. 1 Prawa wodnego gdyż nie pozwala nie tylko na poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia treści tego przepisu ale także na dostateczną, czy wręcz jakąkolwiek kontrolę dokonanych przez organy na jego podstawie ustaleń. Zawiera on bowiem praktycznie tylko krótkie stwierdzenia stron biorących udział w oględzinach i lakoniczne jedynie stwierdzenia prowadzącej oględziny. Do protokołu tego nie sporządzono szkicu, w którym zobrazowano by stan faktyczny w terenie gdy chodzi o jego naturalne ukształtowanie ze wskazaniem (zaznaczeniem) naturalnego kierunku (naturalnych kierunków) spływu wód opadowych na objętych postępowaniem działkach oraz ukształtowanie terenu i kierunek spływu wód po nadsypaniu, zabudowie i ewentualnym utwardzeniu pewnych części tych działek. Bardzo pomocnym mogłoby się okazać sporządzenie tego szkicu na sporządzonej w odpowiedniej skali mapie tego terenu z naniesionymi rzędnymi wysokościowymi. Na szkicu tym powinny być przy tym naniesione nazwy ulic o których mowa w części tekstowej protokołu z oględzin. Nawet tego ostatniego warunku nie spełnia wyrys z mapy ewidencyjnej zalegający w aktach organu pierwszej instancji na którym brak jest m. in. oznaczeń ulicy [...] i ulicy [...] o których mowa w protokole z oględzin z dnia [...] r. Zarówno w protokole jak i na szkicu powinna znaleźć się też informacja nie tylko co do tego czy ewentualnie w wyniku nadsypania działek doszło pomiędzy nimi (lub nie) do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych ale także czy została zmieniona i w jaki sposób, zarówno wielkość nachylenia terenu jak i różnica poziomu poszczególnych działek na ich granicach.

Powyższe ustalenia powinny przy tym objąć również działkę nr 3, która również była objęta wnioskiem M. S.-J. z dnia [...] r., a co do której brak dostatecznych ustaleń w materiale dowodowym sprawy. Zawarte zaś w protokole oględzin i decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenie, że D. J. (jako właściciel działki nr 3) nie zmienił jej ukształtowania nie zostało w jakikolwiek sposób bliżej uzasadnione i omówione. Gdyby przyjąć to twierdzenie za zgodne z prawdą (skarżąca twierdzi, że również ta działka została podwyższona) to przy założeniu, że działka nr 1 została znacznie podwyższona (czemu nie przeczy nawet uczestnik J. F.) na granicy działek nr 1 i 3 powinna być wyraźnie widoczna różnica poziomów wskazująca na wielkość podwyższenia pierwszej z tych działek.

Niezależnie od przeprowadzenia dowodu z oględzin spełniającego powyższe wymagania dopuszczą organy orzekające w miarę potrzeby również inne niezbędne do załatwienia sprawy dowody. Pomocnym może okazać się np. dowód z przesłuchania stron celem ustalenia czy zmiana ukształtowania objętych postępowaniem działek faktycznie oddziaływuje niekorzystnie na istniejące na tym terenie stosunki wodne i w jaki sposób.

Zdaniem Sądu w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego samo ustalenie, iż nie doszło w terenie do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych nie przesądza jeszcze o tym, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu tego przepisu. Zmiana taka może bowiem wystąpić m. in. przez zintensyfikowanie spływu wód na niektórych odcinkach działek z jednoczesnym graniczeniem takiego przepływu na pozostałej części granicy między działkami. Może być też np. następstwem przepływu wody przez ukształtowaną w następstwie nadsypania terenu skarpę. Stwierdzenia w tym względzie powinny jednak wynikać z konkretnego zaistniałego w terenie stanu faktycznego dającego podstawę do przyjęcia, że takie niekorzystne szkodliwe oddziaływanie istnieje lub może w przyszłości wystąpić. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu szkoda w rozumieniu omawianego przepisu może być bowiem również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. W każdym bowiem przypadku konieczną przesłanką zastosowania w sprawie art. 29 Prawa wodnego jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie. Organy powinny też ustalić czy i jaki wpływ na stan wód na gruncie miała bezsprzeczna w sprawie okoliczność (przyznana bowiem przez skarżącą w jej wniosku z dnia [...] r. – "wzdłuż ogrodzenia usypaliśmy więcej ziemi"), że podwyższony został również teren działki skarżącej. Gdy zaś chodzi o stwierdzenie skarżącej, że nadsypanie działek sąsiednich "skutkuje zwiększeniem objętości wód w gruncie", to nie zostało ono bliżej przez nią wyjaśnione, a tym bardziej skarżąca nie wyjaśniła i nie wykazała, że w ten sposób mogłoby (i w jaki sposób) dojść do niekorzystnego oddziaływana na jej działkę.

Należy też stwierdzić, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). W tym bowiem zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z prawem budowlanym. Dotyczy to również odprowadzania wód opadowych z dachów budynków. Również te organy powinny rozpoznać (jako całkowicie niezależną od sprawy o naruszenie stosunków wodnych) sprawę podlegających ewentualnie pod reglamentację prawa budowlanego robót budowlanych związanych z nielegalnym utwardzeniem (wybrukowaniem) części działki uczestnika J. F..

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia nie do odparcia okazał się także sformułowany w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 Prawa wodnego.

Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy stojąc na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania w rozumieniu tego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnią organy orzekające materiał dowodowy co najmniej we wskazanym wyżej przez Sąd kierunku i dokonają jego oceny przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w niniejszym wyroku.

sw