VIII SAB/Wa 14/13

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. J. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1157/10.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 1157/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. J. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2010 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...], położonej przy ul. C. w R., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za bezsporną okoliczność, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 punkty 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p"). Jednocześnie wskazał, że organ I instancji przy ustalaniu kontynuacji funkcji dla zamierzonej inwestycji wąsko zinterpretował pojęcie sąsiedztwa, przez co dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. punkt 1 u.p.z.p. (strona 3-4 uzasadnienia wyroku).

Odpis ww. prawomocnego orzeczenia wpłynął do organu odwoławczego w dniu [...] lipca 2011 r., zaś do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2011 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] września 2011 r. Prezydent wydał decyzję Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent nie wykonał wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., odmiennie zinterpretował zarówno analizę urbanistyczną, jak i wskazane przez Sąd przepisy prawa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji zamierzonej przez skarżącego. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że niezrozumiałe jest uznanie braku kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze, przy jednoczesnym wykazaniu istnienia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Zdaniem Kolegium, nie podstaw do odmowy ustalenia parametrów dla nowej zabudowy z powodu niezainwestowania działek po południowej stronie ul. C w R.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W wyniku złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewykonanie przez organ I instancji zaleceń Kolegium.

W dniu [...] września 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego, wzywające ten organ do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1157/10, poprzez uwzględnienie wskazań udzielonych w tym wyroku oraz wydanie decyzji objętej wnioskiem z dnia [...] października 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. C. w R.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak wykonania wytycznych Sądu z ww. wyroku oraz błędną i niepełną analizę urbanistyczną.

W dniu [...] marca 2013 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta powstępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. C. w R., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu w dniu 12 maja 2011 r. wyroku uchylającego decyzję Kolegium z dnia [...] października 2010 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]. Skarżący wniósł o:

1. orzeczenie o uprawnieniu skarżącego do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji;

2. wymierzenie Prezydentowi grzywny w kwocie [...] złotych, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2012 r., ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (3521,67 złotych x 10);

3. stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wywiódł, iż pomimo uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego w dniu 14 lipca 2011 r., organ I instancji kolejnymi decyzjami: z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] i z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] ponownie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez skarżącego zamierzenia. Podał, iż pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwał Prezydenta do wykonania ww. prawomocnego wyroku sądowego i załatwienia jego sprawy poprzez wydanie decyzji objętej wnioskiem z dnia [...] października 2008r., ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Przedmiotowe wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi ze strony organu I instancji.

Podniósł następnie, iż stanowiący podstawę skargi art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowi podstawę do wystąpienia ze skargą zarówno w przypadku bezczynności organu, jak i prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Bezczynność występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Ze stanem przewlekłości postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W ocenie skarżącego, analiza okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż działalnie Prezydenta przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji nosi znamiona przewlekłości o charakterze rażącym. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony, organ I instancji działa w sposób bezprawny nie tylko z uwagi na fakt, iż wydawane przez ten organ decyzje są nieprawidłowe ze względów merytorycznych, ale także z uwagi na notoryczne ponawianie tych samych błędów i naruszeń, wbrew wyraźnym i precyzyjnym wskazaniom Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, pozorna terminowość działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest działaniem złudnym i nie zmierza do rzeczywistego rozpoznania wniosku skarżącego, a to z uwagi na ww. notoryczność uchybień popełnianych przez organ meriti. Następstwem powyższego jest rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nadmiernie długo i nieefektywnie, mimo spełniania przez inwestycję ustawowych przesłanek, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oraz mimo wydania przez Sąd administracyjny wyroku uchylającego jedno z nieprawidłowych rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, iż żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., oparte na zarzucie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym sądu administracyjnego, jest bezzasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1157/10 nie zawierał nakazu wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika ze skargi, tylko taka decyzja byłaby dla skarżącego satysfakcjonująca. Takie stanowisko strony jest niezasadne. Wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organ działa na podstawie przepisów prawa, obowiązany jest zatem respektować m.in. regulacje art. 60 ust. 4 u.p.z.p., który nakazuje powierzenie sporządzenia projektu decyzji uprawnionej osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Przy wydawaniu więc decyzji skarżącemu o odmowie warunków zabudowy organ był związany projektami decyzji, sporządzonymi przez uprawnione osoby wykonujące analizy urbanistyczne.

W konsekwencji Prezydent wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podstawą prawną wniesienia skargi na przewlekłość organu w przedmiocie wykonania wyroku sądu jest art. 154 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym mu przez art. 2 punkt 9 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Z treści § 1 artykułu 154 p.p.s.a. wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego

i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).

Wspomniany przepis wskazuje na dwa przypadki, w jakich skarga przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. może być wniesiona, a mianowicie w razie: 1/ "niewykonania" przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz 2/ bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 1157/10,

w wyniku rozpoznania skargi strony na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Przedmiotem tego orzeczenia nie było więc uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonych decyzji. Zasadność wymierzenia organowi grzywny w tym przypadku zachodzi wówczas, gdy po wyroku uchylającym wydane decyzje administracyjne, organ pozostaje bezczynny, opieszały w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły przez podejmowanie działań niecelowych, pozorowanych lub nadmiernie rozciągniętych w czasie.

W przedmiotowej sprawie po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (w dniu [...] sierpnia 2011 r.), organ I instancji czterokrotnie wydawał decyzje merytoryczne (w dniach: [...] września 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] maja 2012 r. i [...] lutego 2013 r.) odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji, od których skarżący w ustawowych terminach odwoływał się do organu II instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że każdorazowo podjęte przez Prezydenta decyzje Kolegium uchylało w całości, a sprawę przekazywało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcia organu I instancji, korygowane przez Kolegium, nie świadczą, zdaniem Sądu, o przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku uchylającym zaskarżone decyzje, a w konsekwencji brak jest podstaw do ukarania Prezydenta grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.

Okoliczność, że organ I instancji niewłaściwie zrozumiał ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu z dnia 12 maja 2011 r., jednak w terminie wydał decyzję merytoryczną (choć wbrew wnioskowi skarżącego), w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania po wyroku uchylającym. Instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, gdy zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie wypełnia przesłanek bezczynności, jednakże postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 372/12, publ. cbois). Ewentualne odstąpienie od wiążącej oceny prawnej w rozstrzygnięciu, wydanym na skutek realizacji wyroku uchylającego zaskarżone decyzje administracyjne, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117 oraz z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2676/11, publ. Cbois, z dnia 5 lipca 2011 r., I OSK 230/11, Lex nr 1082699).

W przedmiotowej sprawie, po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżone decyzje, organ I instancji kilkakrotnie wydawał decyzje w odniesieniu do złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast niezastosowanie się do oceny prawnej w wyroku Sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie sprawdza organu, czy wykonał wytyczne Sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2676/11, Lex nr 1219127, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., VII SA/Wa 78/11, Lex nr 1133281). Sprawdzenia wykonania wytycznych Sądu z wyroku z dnia 12 maja 2011 r. skarżący może dochodzić przez zaskarżenie decyzji organu odwoławczego, a nie w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.