IV SA/Po 152/13

Uzasadnienie

Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzienie w P. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 3 oraz art. 106 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej u.p.s.) ustalił E.T. kwotę nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego na zakup żywności, w okresie od 2004 r. do 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł., a w pkt II w/w decyzji zobowiazał do zwrotu wymienionej kwoty w terminie 30 dni od otrzymania decyzji na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że E.T., zataiła przez organami pomocy społecznej swój dochód z tytułu alimentów otrzymywanych od byłego męża A.T. Organ stwierdził, że w niektórch okresach E.T. osiagała dochody przekraczające obowiązujace kryterium dochodowe, w związku z czym nie kwalifikowała się do otrzymania pomocy. Mając powyższe na uwadze, powołując się na treśc art. 6 pkt.16, art. 98, art. 104 ust.3 i art. 109 u.p.s. stwierdzono, iż kwota [...] zł. stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi.

E.T. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie wskazując na przedawnienie roszczenia o zwrot wynikające z art. 104 ust. 5 u.p.s. Wraz z odwołaniem złożyła wniosek o umorzenie ustalonych należności powołując się na art. 104 ust. 4 u.p.s. i wskazujac na swą ciężką sytuację finansową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 98, 106 ust. 5 i 109 u.p.s. na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej spoczywa obowiązek informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie jej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Decyzję administracyjną przyznającą takiej osobie świadczenie pomocowe, organ zobowiązany jest zmienić lub uchylić na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, czy też w przypadku pobrania nienależnego świadczenia. Świadczenie nienależnie pobrane podlega bowiem zwrotowi od osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej. Ubiegający się o świadczenie z pomocy społecznej obowiązany jest udzielić organowi prowadzącemu postępowanie wszelkich informacji dotyczących jego sytuacji materialnej, choćby uznawał je za nieistotne, ponieważ to nie do niego, a do organu należy ich ocena w kontekście żądanego świadczenia. Nie ulega wszak wątpliwości, że pomoc społeczna świadczona jest z pieniędzy podatników i jak wynika z ustawy o pomocy społecznej, jej celem jest przede wszystkim wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, natomiast nie ma ona na celu zapewnienia stałego źródła utrzymania jej podopiecznym.

Mając powyższe na uwadze organ odwołaczy na podstawie akt przedmiotowej sprawy stwierdził, że ubiegając się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w latach od 1997 do 2012, E.T. zataiła informacje o uzyskiwaniu alimentów od byłego męża. Jak wynika bowiem z pisma Sądu Rejonowego P. – G. i J. w P. z dnia [...] marca 2012r. sygn. akt [...] alimenty od A.T. na rzecz E.T. zasądzono wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 1996 r. w sprawie [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Wyrokiem Sądu Rejonowego P. – G. i J. w P. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie [...] podwyższono alimenty do kwoty [...] zł miesięcznie. W niniejszej sprawie za bezsporny należy uznać więc fakt, iż ubiegając się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej odwołująca nie ujawniła wszystkich okoliczności związanych z uzyskiwanymi dochodami. Tym samym przyznana pomoc w formie zasiłków celowych, bonów, zasiłków celowych specjalnych, pomocy w zakresie dożywiania na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu pomocy wieloletniej "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), była świadczeniem nienależnym i jako taka winna ulec zwrotowi. Ustawa nie dopuszcza bowiem wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych z posiadanych środków, a czego nie czynią z własnej woli bądź wyboru.

Kolegium odnosząc się do wniosku o umorzenie ustalonych należności wskazało, że Prezydent Miasta P. prowadzi odrębne postępowanie, mające na celu ustalenie czy żądanie zwrotu przedmiotowych świadczeń nie stanowi nadmiernego obciążenia. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia wskazano, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają w myśl art. 104 ust. 5 u.p.s. przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Tym samym bieg terminu przedawnienia przedmiotowych należności rozpoczyna się z dniem, w którym decyzja w sprawie ich ustalenia stała się ostateczna. W myśl natomiast art. 104 ust. 7 u.p.s. nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W świetle tego przepisu organ I instancji miał prawo wydać decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych świadczeń, bowiem od terminu pobranie najstarszego z nienależnie pobranych świadczeń, nie upłynęło jeszcze 10 lat.

E.T. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji i umorzenia ustalonych należności powołując się na art. 104 ust. 4 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpwoiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w pismie procesowym z dnia 25 lutego 2013r. podtrzymała zarzuty skargi.

Pełnomocnik skarżacej - wyznaczony w ramach przyznanego skarżacej prawa pomocy - w piśmie procesowym złożonym na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 14 §2, art. 67, art. 68, art. 69, art. 70, art. 71, art. 72, art. 75, art. 76 a § 1, art. 77, art. 80, art. 81, art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.). Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 ust. 4 w zw. z art. 98, oraz art. 107 ust. 1 u.p.s. Mając powyższe na uwadze wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma na okoliczności podniesione w jego uzasadnienieniu oraz uchylenie zaskarzonej decyzji i poprzedzjającej ją decyzji organu I nstancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s., świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Niezależnie od intencji i świadomego działania osoby zainteresowanej, każda nieprawdziwa informacja może przesądzić o tym, że świadczenie zostało nienależnie przyznane i pobrane. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 u.p.s. stosuje się odpowiednio (art. 98 u.p.s.). Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie wysokości i terminu zwrotu należności powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby i rodziny, którym świadczenie zostało przyznane. Treść sentencji decyzji, określającej zasady zwrotu należności, pozostawiono uznaniu administracyjnemu.

Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest jednak uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ I instancji ustalając kwotę nienależnie pobranego zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego na zakup żywności od 2004 – 2012r. nie uchylił żadnej decyzji przyznającej zasiłek w powyższym okresie. Oznacza to, iż niedopuszczalne było orzekanie o zwrocie świadczeń, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie było ostatecznych decyzji uchylających decyzje przyznające Skarżącej zasiłki w okresie objętym zakresem niniejszego postępowania. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie ( zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/06, LEX 31989) i w doktrynie (M. Kotulski: "Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych" Casus 43/07/s.26 i n.; "Zmiana lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej" Samorząd Terytorialny 3/08/s. 36 i n.).

Ponadto odnosząc się do kwestii objętych zakresem przedmiotowych decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia łącznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłków celowych, zasiłków celowych specjalnych oraz zasiłków celowych na zakup żywności w okresie od 2004r. do 2012r. należy zauważyć, że skarżąca, choć w sposób dość nieporadny, ale jednoznacznie przywołuje argumentację dotyczącą swojej trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej. Organ I instancji do tych okoliczności zupełnie się nie odniósł uznając jedynie, że skarżącej świadczenia w formie przyznanych zasiłków w okresie od 2004r. do 2012r. nie przysługiwały, zatem pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w oparciu o art. 98 u.p.s. Natomiast Kolegium podniosło, że strona w odwołaniu zwróciła się z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w części lub całości, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., który podlega odrębnemu rozpoznaniu.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonych decyzjach organy I i II instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., bowiem wykładni art. 98 nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio. Organ odwoławczy w powyższej regulacji upatruje dwa odrębne postępowania, z których jedno (z art. 98) wszczynane z urzędu kończy decyzja związana, wydana po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej, drugie zaś wszczynane na wniosek pracownika socjalnego lub strony kończy decyzja uznaniową (art. 104 ust. 4).

Powyższe nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Powołany przepis art. 98 u.p.s. w zdaniu drugim zawiera bowiem odesłanie do art. 104 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Wskazany przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 u.p.s. ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z powołanego przepisu art. 104 ust. 4 w zw. z art. 98 u.p.s. wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza, jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego.

Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 - zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, to organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko ze wskazanego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi art. 9 k.p.a. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także z art. 10 § 1 k.p.a. przewidującego zapewnienie stronom czynnego udziału. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 u.p.s. ma, więc obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, iż naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i 10 k.p.a. i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji.

Z powyższego wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, jak i z treści decyzji organu I instancji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o umorzenie w całości żądanej należności. Na tę możliwość wskazało też Kolegium w uzasadnieniu swojej ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu fakt złożenia wniosku o umorzenie należności po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie wskazuje jednakże, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. skoro tej okoliczności ani organ I instancji ani też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie podnosił. Stanowisko powyższe wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, Lex 580349, wyrok z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010/2/31 czy z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 517/07, Lex 501065), którą to wykładnię w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Jeżeli zatem organy administracji nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. przy okazji orzekania na gruncie art. 98 u.p.s. o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, naruszyły powyższe przepisy materialno prawne wydanej decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy administracyjne orzekające w sprawie nie zbadały, bowiem kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy. Tym samym także, nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić.

W ocenie Sądu w sprawie organy naruszyły zatem dyspozycję art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 u.p.s., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. P.p.s.a.

Opierając się na treści art.135 p.p.s.a. - nakazującego sądowi administracyjnemu stosowanie przewidzianych ustawa środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – Sąd orzekający uchylił również decyzję organu I instancji ponieważ konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art.138 § 2 k.p.a.) i niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane.