II OSK 403/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) udzielił Spółdzielni [...] z siedzibą w Elblągu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego z zielenią rekreacyjną, zlokalizowaną na płycie istniejącego parkingu podziemnego – część mieszkalna, garaż podziemny, części wspólne lokali usługowych – w Elblągu przy ul. [...], z zastrzeżeniem wykonania części dróg, chodników, terenów zielonych oraz 12 lokali usługowych w terminie do 30 czerwca 2011 r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W. J., podnosząc, że w dniu 10 czerwca 2010 r. zawarł z inwestorem umowę o budowę lokalu mieszkalnego, który do chwili obecnej z uwagi na szereg wad i usterek nie został odebrany. Wskazał, że Spółdzielnia nie poinformowała go, że została wydana decyzja o dopuszczeniu do użytkowania. O fakcie tym dowiedział się w siedzibie PINB w dniu 29 czerwca 2011 r. Odwołujący wniósł o uznanie go za stronę postępowania z uwagi na ważny interes prawny, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie czynności i dokumentacji nieodpowiadającej powykonawczemu stanowi faktycznemu, a w szczególności odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie kubatury i powierzchni przedmiotowego budynku. Wskazał, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja jest niezgodna z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie faktycznych wymiarów lokalu i garażu, na które odwołujący zawarł umowę oraz faktycznych wymiarów korytarzy na klatkach schodowych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że z mocy art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jedynie inwestor posiada interes prawny do uczestniczenia w nim na prawach strony. Jako strona postępowania inwestor może wnosić o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i składać odwołanie od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Podkreślono, że istotą postępowania o pozwoleniu na użytkowanie jest zbadanie przez właściwy organ zgodności wykonania obiektu z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej stron, lecz kończy ostatecznie, z punktu widzenia formalnego, dane zamierzenie inwestycyjne. Reasumując, organ stwierdził, że odwołujący nie jest stroną postępowania i nie może odnieść się do podniesionych zarzutów. Kwestie sporne wynikające z realizacji umowy cywilno-prawnej mogą zostać wyjaśnione jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 listopada 2011 r. sygn. akt SA/Ol 874/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego – umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności wymagało rozważenie zasadności stanowiska organu o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w trybie art. 59 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś zasadność udzielenia tego pozwolenia.

Stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (tak: NSA w wyrokach z dnia 7 listopada 2006 r. 11 OSK 1281/05 i z dnia 29 grudnia 2010 r. II OSK 2010/09, Lex nr 838818). Podkreśla się tutaj, że legalne postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, że można przyjąć, że interesy innych podmiotów (ustalonych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. art. 51 Prawa budowlanego), taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Bezspornym bowiem było (skarżący tego w ogóle nie kwestionował w odwołaniu), że występując o pozwolenie na użytkowanie Spółdzielnia [...] w Elblągu dysponowała ważnym pozwoleniem na budowę. W szczególności wskazywana w odwołaniu niezgodność wymiarów pomieszczeń wewnątrz budynku nie świadczyła o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji, wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia środka zaskarżenia należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki musi być interpretowany ściśle, co powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a.. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 29 października 200.8 r. sygn. akt II OSK 1174/07, Lex nr 514005, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08, Lex nr 580971.

Powyższe oznacza, że WINB prawidłowo ocenił, że w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odwołującemu nie przysługiwały prawa strony. Przy czym zauważyć należy, że organ w ogóle nie analizował, czy skarżący posiada interes prawny mający oparcie w prawie materialnym, ale dokonał prostego zestawienia faktów, wskazując, że odwołujący nie jest inwestorem, a więc nie przysługuje mu prawo odwołania. Taki stan rzeczy powinien skutkować rozstrzygnięciem o niedopuszczalności odwołania na etapie postępowania wstępnego, stosownie do treści art. 134 k.p.a., w szczególności, że nierozstrzygnięta pozostała kwestia terminowości odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu lI instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy, w tym interes prawny wnoszącego odwołanie. Sąd podkreślił, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czyniło zbędnym rozpatrywanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Powołany przepis nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ wiąże się to z reguły z ustaleniem interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by zostało to ustalone już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Także w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 1661/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Dopiero, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy czym jak już wcześniej zaznaczono, organ II instancji może przystąpić do fazy rozpoznawczej w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, które musi zostać złożone w ustalonym terminie.

W rozpoznawanej sprawie organ orzekający, wbrew wymogom art. 134 k.p.a., nie przeprowadził kontroli dopuszczalności odwołania, wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych. Jednak stopień stwierdzonych uchybień, w ocenie Sądu, pozostaje bez istotnego wpływu na prawa procesowe skarżącego i wynik postępowania administracyjnego. Zważyć należy bowiem, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w danej instancji. Dlatego też mimo niezachowania przez organ nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania, to jednak w konsekwencji odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie zostało rozpatrzone, a ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zakończyło postępowanie w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

W. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzutach:

1) obrazy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 § 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), poprzez błedną wykładnię, tj. nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sad Administracyjny, że wymienione uchybienie w prawie budowlanym, nie noszą znamion niezgodnego zachowania się inwestora , co w konsekwencji uniemożliwiło uzyskanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym;

2) obrazy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 § 7 Prawa budowlanego, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego polegające na uznaniu, ze budynek mieszkalno-usługowy w Elblągu przy ul. [...], mimo wskazanych w odwołaniu i skardze uchybień, odpowiada przepisom prawa a w konsekwencji przyjęciu, ze jedynie inwestorowi przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym;

3) naruszeniu dyspozycji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do protokołu kontroli wydanego na podstawie art. 59 § 1 ustawy – Prawo budowlane oraz protokołów czynności kontrolno-rozpoznawczych przez Straż Pożarną w dniach 13 lipca 2011 r. i 17 sierpnia 2011 r., w zakresie wskazanych w nich uchybień, co mogło mieć istotny wpływ na orzeczenie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji,

2) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 § 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 134 § 1 wyznacza zakres postępowania sądowoadministracyjnego przesłanką – granicą danej sprawy. Sąd administracyjny, związany granicami sprawy rozpoznanej i rozstrzygniętej określonego rodzaju działaniem administracji publicznej, nie jest kompetentny do zmiany przedmiotu rozpoznania.

W sprawie Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu była decyzja Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Podmiot rozstrzygnięcia decyzją organu wyznaczył granice rozpoznania. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej do Sądu decyzji był aspekt podmiotowy dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacja do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W pełni zasadnie Sąd wywiódł, że warunkiem dopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Podmiotem tym jest strona postępowania. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na interes prawny lub obowiązek. Zakres ochrony udzielonej jednostce wyznaczają przepisy prawa materialnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miast Elbląga z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zakres ochrony wyznacza art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, stanowiąc, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Ogranicza to nie tylko przedmiotowe postępowanie przed organem pierwszej instancji, ale też jednoznacznie przesądza o legitymacji do wniesienia odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma inwestor. W tego rodzaju sprawach ochrona interesu została ograniczona wyłącznie do inwestora, a zatem tylko ten podmiot ma interes prawny. Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie jest inwestorem powoduje niedopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie Sąd wskazał, że przy takiej regulacji jaką przyjął ustawodawca w art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, z której ograniczenie ochrony interesu wynika expressis verbis, oznacza, że organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielenie jednak dalej idącej ochrony procesowej przez wszczęcie postępowania odwoławczego w celu ustalenia legitymacji wnoszącego odwołanie, a następnie umorzenie postępowania odwoławczego nie ma wpływu i znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Brak legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania, zasadnie wyprowadzone przez organ drugiej instancji, wyznaczyło zakres postępowania odwoławczego, a w konsekwencji zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Nie było dopuszczalne badanie zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Rozstrzygniecie tej sprawy nie było przedmiotem postępowania odwoławczego. Tym samym nie są zasadne zarzuty, co do błędnego ustalenia zgodności z prawem tej decyzji, co do stanu faktycznego sprawy oraz znaczenia dla oceny tego stanu faktycznego protokołu kontroli oraz protokołów czynności kontrolno-rozpoznawczych przez Straż Pożarną. Zarzut zatem naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest również zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.