VII SA/Wa 739/13

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją wydaną [...] stycznia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 11g, ust 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2013r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – po rozpoznaniu odwołania J. H. S. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w odwołaniu J. S. podnosi, iż jest spadkobiercą działki nr [...] objętej inwestycją, już w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012r. zgłosił sprzeciw przeciwko budowie na tej działce parkingu.

Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołania złożonego przez J. S. winno być umorzone ze względu na nieposiadanie przez niego przymiotu strony postępowania. Organ podkreślił, że przepis art. 11e ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)". W ocenie organu odwoławczego z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których na być prowadzona inwestycja, natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy "pozostałymi stronami" podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzi. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy.

Zgodnie z art. 11 d ust. 7 ustawy, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5 przedmiotowego przepisu, jedynie wnioskodawcy.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 11 d ust. 8 ustawy, ww. przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku.

Organ podał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż jako właściciel spornej działki uwidoczniony jest nieżyjący A. S. (według wypisu z rejestru gruntów na dzień [...] sierpnia 2012r.).

Pismem z dnia [...] listopada 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał J. S. do wykazania interesu prawnego, przysługującego mu w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na powyższe pismo w dniu [...] listopada 2012r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło pismo skarżącego, w którym opisuje, iż przyjął spadek po zmarłym ojcu A. S.. J. S. wyjaśnił, iż oświadczenie o przyjęciu spadku złożył w Sądzie Rejonowym w [...], a sprawa zakończyła się postanowieniem Sądu z dnia [...] lipca 1986r., sygn. akt [...].

Po przeprowadzeniu analizy otrzymanego postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż przedmiotowy dokument nie daje J. S. prawa do spadku po zmarłym A. S., w tym prawa do spornej działki o nr ewid. [...], jednostka ewidencyjna: Gm. [...], obręb [...] [...] – [...] – a wobec tego należy uznać, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez osobę nie posiadającą przymiotu strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. H. S..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący, podał, iż był uczestnikiem postępowania w postępowaniu o dział spadku po zmarłym w dniu [...] marca 1976r. ojcu A. S. (właścicielu działki nr ew. [...]), z czego wynika, że był jego spadkobiercą ustawowym. Podał również, iż jego matka W. S. która na mocy postanowienia działowego stałą się wyłączną właścicielką m. in. w/w działki zmarła [...] czerwca 2005r.

Powołując treść art. 11 e ust. 5 w/w spec-ustawy drogowej skarżący zarzucił organowi nie sprawdzenie danych właścicieli w katastrze nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 z póżn. Zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013r., jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., została uchylona. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności.

Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000r., I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z 13 grudnia 1988r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999r., IV SA 1010/97).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy przedwcześnie – bez właściwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że należało umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012r.

Rację ma organ II instancji, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, a podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne zaś należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Natomiast błędne jest przekonanie tego organu jakoby ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierała normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., która ogranicza pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Sąd stwierdza, że ani z treści art. 11 d ust. 5, ani z treści art. 12 ust. 4f tej ustawy nie można wywodzić- jak twierdzi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są jedynie, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja. Natomiast "pozostałymi stronami" są jedynie te podmioty, które mają inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawne, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Z treści tych przepisów nie można wywodzić także, że stronami omawianego postępowania są również jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e – g ustawy.

Sąd zauważa, że art. 11 d ust. 5 i art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią jedynie, odpowiednio o kręgu podmiotów, do których należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości objęte inwestycją.

Sąd stwierdza, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ogóle nie zawiera definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie będzie miał art. 28 k.p.a. gdyż zgodnie z art. 11 c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zauważyć należy, iż interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji(zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 1996/97; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1081/09; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1827/09- orzeczenia publikowane na: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Co prawda z akt sprawy wynika, że J. H. S. nie figurował w wykazie właścicieli sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości objętej inwestycją ale podnosił, że działka o nr ew. [...] byłą własnością jego ojca A. S. zmarłego dnia [...] marca 1976r. oraz, że uczestniczył w postępowaniu spadkowym po ojcu, a także, że jego matka W. która w wyniku działu spadku nabyła własność m.in. w/w działki zmarła w dniu [...] czerwca 2005r. przy czym organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia kto stał się właścicielem w/w działki po śmierci jej właścicielki.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7,77 i art. 80 k.p.a. i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Minister infrastruktury nie mógł tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji stwierdzić, że odwołanie J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony. Organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym ( czyli wynikającym z obowiązujących przepisów prawa) czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest – zdaniem Sądu –przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II Instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd.

Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 – gim wyroku.