II SA/Bd 213/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Ś., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 7 i 13, art. 22b ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.) oraz art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), stwierdził wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez firmę S., części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości W. m. Ś., stanowiącej własność J. i S. O. we wspólności majątkowej małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w Ś. - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...],w tym: gruntów ornych kIasy lIla, pochodzenia mineralnego, o pow. [...] ha - oznaczonych na mapie ewidencyjnej kolorem czerwonym, oraz ustalił sprawcy wyłączenia wskazanego gruntu - firmie S. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. kwotę [...] zł, oznaczając że należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji J. i S. O. wnieśli odwołanie, w którym żądając jej uchylenia, zarzucili organowi I instancji:

- naruszenie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wykładnię naruszającą zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP stosowany wprost mocą art. 8 ustawy zasadniczej), a wyrażającą się w tym, że osoba co do której organ stwierdził wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem prawa a dla której obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego jest w potencjalnie lepszej sytuacji od osoby, która dokonała wyłączenia gruntu takowym planem nieobjętego;

-naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominięcie, że strona działając w warunkach pełnego zaufania do organów administracji publicznej i ich wzajemnej współpracy, a przede wszystkim opierając się na założeniu, że organ zna prawo, nie miała żadnych podstaw przypuszczać by Burmistrz Ś. zaniechał, czy wręcz naruszył ww. przepis wydając decyzje o warunkach zabudowy dotyczącej spornej działki, co zwłaszcza jest aktualne w kontekście pozytywnego załatwienia przez WSA w Bydgoszczy losów tej decyzji zaskarżonej na tożsamych podstawach przez właściciela gruntu sąsiedniego, którego inicjatywa stała się również podstawą wszczęcia z urzędu niniejszej sprawy; w kontekście tego zarzutu odwołujący zaznaczyli, że decyzja o warunkach zabudowy ma takie samo znacznie prawne co plan zagospodarowania przestrzennego, że uprawnione było zaniechanie wdrożenia przez nich procedur wyłączeniowych z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako że w sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy, w przeciwnym bowiem razie organ ustalając warunki zabudowy powinien był co najmniej pouczyć ich o takiej konieczności (czego nie uczynił), że skoro wszczęto postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ powinien był zastosować obowiązek uzyskania prejudykatu i zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uzyskania decyzji o legalnym wyłączeniu gruntów spod produkcji, a także że przy stosowaniu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mającego charakter czysto sanacyjny, nie można abstrahować od przyczyn z jakich doszło do naruszenia przepisów, oraz że zakładając synchronizację i współdziałanie administracji publicznej odwołujący mieli prawo być w przekonaniu, że nie naruszono prawa wydając decyzję o warunkach zabudowy;

- niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla kwalifikacji zachowania strony przez pryzmat art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a polegające na braku rozważenia trwałości wyłączenia (utwardzenie poprzez wysypanie gruzu i jednorazowe zaparkowanie pojazdu ciężarowego), będące konsekwencją nie wysłuchania do protokołu strony (fakt posiadania decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do wniosku, że już podjęto zamierzone działania) oraz powzięcia, na podstawie pisma skonfliktowanych ze stroną sąsiadów i jednorazowych oględzin działki nr [...], wiążących i obciążających ustaleń w sprawie.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, iż [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy będące własnością S. i J. O. działki oznaczone nr ewid. [...] o pow. [...] ha (KW Nr [....]) i [....] o pow. [....] ha (KW Nr [....]), położone w miejscowości W. gm. Ś., zostały wyłączone z produkcji rolniczej zgodnie z obowiązującym przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że w dniu [....] zostały przeprowadzone przy udziale S. O., na podstawie przepisów wskazanej ustawy, oględziny dziełek nr [...] o i [...], że w ich wyniku ustalono, iż działka nr [...] została przez właściciela podzielona, w wyniku czego powstały działki nr [...] i [...], że działka nr [...] o pow. [...] ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty orne kIasy IIla o pow. [...] ha oraz użytki rolne zabudowane kIasy IIla (B-RIIla) o pow. [...] ha, a działka nr [...] stanowi użytki rolne zabudowane klasy IIIa (B-RlIIa), natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha sklasyfikowana jest jako grunty orne klasy IIIa. Organ zaznaczył, że kontrolą objęto także sąsiednią działkę, będącą własnością S. i J. O., oznaczoną nr [...] o pow. [....] ha, sklasyfikowaną jako grunty orne klasy IIIa, nabytą na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] oraz, że w trakcie oględzin ustalono, że cała powierzchnia tej działki została utwardzona gruzem i, że na działce tej znajdował się samochód ciężarowy. Zdaniem organu zagospodarowanie tego terenu w sposób jednoznaczny świadczy o innym niż rolnicze wykorzystaniu gruntu, jako że prowadzona jest na nim działalność pozarolnicza, a teren ten stanowi parking samochodowy. Organ wyjaśnił również, że w trakcie prowadzonego postępowania właściciel nieruchomości połączył działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [....] ha i [...] o pow. [...] ha, w wyniku czego powstała działka o nr ewid. [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW Nr [....], zaznaczając przy tym, że część działki nr [....] o pow. [...] ha jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto SKO wskazało, że pismem z dnia [....] Wydział Budownictwa, Architektury, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w Ś. poinformował organ I instancji, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla działek nr [....] i [..] (obecnie części działki nr [...]) została wydana decyzja o warunkach zabudowy, dotycząca lokalizacji garażu na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej. Informacje zawarte we wskazanym piśmie, jak podkreślił organ, potwierdzają także fakt złożenia w dniu [...] przez firmę S. O. S. do Urzędu Miejskiego w Ś. wniosku o ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego samochodów ciężarowych oraz zmianie sposobu użytkowania budowanego garażu maszyn rolniczych na garaż samochodów ciężarowych na działce nr [...]. W kontekście tego ostatniego SKO wskazało, iż w jego ocenie, organ I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie miało znaczenia prawnego dla zastosowania art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W decyzjach o warunkach zabudowy wydawanych indywidualnie w postępowaniu administracyjnym określa się bowiem warunki zabudowy dla konkretnej nieruchomości, w przypadku takich decyzji istnieje obszarowe ograniczenie dotyczące przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, określone w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a decyzje te nie są zamiennikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, dającym właścicielom nieruchomości prawo do określonego zagospodarowania nieruchomości, a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) nie zawiera przepisu nadającego równą moc prawną i skutki, decyzji o warunkach zabudowy i miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. SKO zaznaczyło także, że w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. działki numer [...] i [...] położone są w strefie [....] - rolniczo-osadniczej i w obszarze [...], który przeznaczony jest pod uprawy sadowniczo-ogrodnicze (uchwała nr [..] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]). W świetle przytoczonych okoliczności SKO przytoczyło definicję gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określoną w art. 2 tej ustawy, definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, zawartą w art. 4 pkt 6 ww. ustawy oraz definicję wyłączenia gruntów z produkcji, wskazaną w art. 4 pkt 11 ww. ustawy. W ich kontekście powołało się na treść art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślając że wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne: tj. m.in. użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla i IlIb, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na ich wyłączenie, którą zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazało na treść art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określającego że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne oraz, że obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wyjaśniło przy tym, że przez należności rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 ust. 11 ww. ustawy), a przez opłatę roczną - opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 ust. 112 ww. ustawy). Wskazało jednocześnie, że należności za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 ww. ustawy). W związku z treścią powyższych przepisów SKO stwierdziło, iż podstawą dla wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntów, a w przypadku braku planu, postawą taką jest decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika bowiem, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko wtedy, kiedy takie przeznaczenie wymaga zgody właściwego organu określonego w art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe natomiast w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. SKO przywołało także treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Odnosząc powyższe przepisy do przedmiotu sprawy, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada prawu, albowiem dokonane w toku prowadzonego postępowania ustalenia wskazują, że część działki oznaczonej nr ewid. [...] o pow. [...] ha, sklasyfikowanej w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIa pochodzenia mineralnego, została wyłączona z produkcji rolniczej z naruszeniem zasad wynikających z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i, że sprawcą wyłączenia jest właściciel nieruchomości S. O., działający pod firmą S., zaś ustawową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczona według stawek określonych w art. 12 art. 7 ww. ustawy.

Na powyższą decyzję S. O. i J. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, jako decyzji niezgodnych z prawem. Podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty, skarżący dodatkowo zarzucili organowi II instancji:

- całkowite pominięcie w toku postępowania, że do dziś skarżący prowadzi działalność rolniczą, a ustalenie faktu parkowania samochodu ciężarowego na spornej działce nie wyklucza dalszego prowadzenia tego typu działalności, w szczególności istnieje możliwość prowadzenia dwojakiej działalności na tym samym terenie bez uszczerbku dla celów jakim służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- nie odniesienie się do argumentu trwałości wyłączenia;

- całkowite nierozpoznanie istoty sprawy, związane z ograniczeniem się przez SKO do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, zarzutów odwołania i treści przepisów prawnych, jedynie co do zależności między niniejszym postępowaniem, a postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy;

- brak możliwości poddania kontroli sądowej decyzji SKO, z uwagi na brak konstrukcyjnych elementów uzasadnienia decyzji drugo-instancyjnej, i budowę zaskarżonego rozstrzygnięcia jako decyzji pierwszo-instancyjnej, w związku z nieodniesieniem się przez SKO do większości zarzutów odwołania, a nawet do trafności rozstrzygnięcia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddanie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., w skrócie "u.o.g.r.i.l."). Wskazać należy, że art. 28 przywołanej ustawy zamieszczony został w jej rozdziale 7, zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Wprowadza on sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Zastosowany w kontrolowanej sprawie ust. 1 art. 28, przewiduje sankcję za niezgodnie z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów, określonych w omawianej ustawie. Sankcję tą stanowi opłata w wysokości dwukrotnej należności, którą zgodnie z definicją z art. 4 pkt 12 ww. ustawy, jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zaś zostało w art. 4 pkt 11 ww. ustawy i według tej definicji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy wyłączenie z produkcji szczegółowo określonych w tym przepisie gruntów rolnych i leśnych, w tym i użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klasy IIIa, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Decyzję taką wydaje się na wniosek. Zatem faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ww. ustawy, narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia ww. użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Wskazana regulacja nakładająca obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na trwałą zmianę sposobu użytkowania ma na celu zapobiegnięcie dokonywania samowolnych zmian gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co jest objęte celem ustawy określonym w art. 3 ust. 1. Odstępstwo natomiast od wymogu wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenia ustawodawca ustanowił wyłącznie w stosunku do okresowego wyłączania gruntów związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych (art. 11 ust. 3 w zw. z art. 8 ww. ustawy). Poza więc sytuacją objętą wskazanym wyjątkiem nie jest możliwe samowolne, faktyczne wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania z możliwością uzyskania post faktum decyzji zezwalającej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 254/12, publ. lex nr 1223311).

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, jak wskazano wyżej, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy (wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1843/10, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W perspektywie więc co do takich gruntów może zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie ich rekultywacji.

Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy wskazać należy, że skoro to ustawodawca w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inaczej określił konsekwencje faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji w stosunku do gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze i w stosunku do gruntów nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze, wskazując że tylko wobec tych pierwszych może być wydana decyzja o wyłączeniu, oraz skoro okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż stanowiąca przedmiot sporu działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca obecnie część działki nr [...] nie jest objęta planem miejscowym, a w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana ona zastała jako grunty orne klasy IIIa pochodzenia mineralnego, to tym samym wobec ustalenia, że została ona wyłączona z produkcji niezgodnie z przepisami ww. ustawy, a więc bez zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, należało ustalić opłatę sprawcy wyłączenia w wysokości dwukrotnej należności na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, bez możliwości wydania z urzędu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przy czym, co do wysokości tej opłaty podkreślić należy, że co do jej obliczenia nie ma zastosowania art. 12 ust. 6 u.g.r.i.l., zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zestawienie bowiem treści tego przepisu z przepisem art. 28 ust. 1 (który przytoczono powyżej) przy uwzględnieniu, że przepisy te znajdują się w niezależnym od siebie rozdziałach u.o.g.r.i.l. (art. 12 w Rozdziale 3 pt. " Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśniej", art. 28 w Rozdziale 7 pt "Kontrola wykonawcza przepisów ustawy"), prowadzi do wniosku, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę, dla sytuacji uregulowanej w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. - tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11 (dostępny na stronie nsa.gov.pl), który to pogląd sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Okoliczność zaś, że skarżący wystąpił w dniu [...] do Burmistrza Ś. z wnioskiem w wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla samochodów ciężarowych oraz zmianie sposobu użytkowania budowanego garażu maszyn rolniczych na garaż samochodów ciężarowych, wbrew twierdzeniom strony, nie ma znaczenia dla możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy. W art. 28 ust. 2 ww. ustawy mówi się bowiem wyraźnie o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie o decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto, jak słusznie zaznaczyły to organy obu instancji, decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi zamiennika planu miejscowego, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu nadającego równą moc prawną i skutki decyzji o warunkach zabudowy i planowi miejscowemu. W przypadku, gdy dla zmiany sposobu zagospodarowania danej nieruchomości konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wymóg uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej stanowi jedynie dodatkowe, autonomiczne ograniczenie prawa własności. Ewentualność zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia ani z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 28 ust. 2 ww. ustawy, ani też tym bardziej art. 28 ust. 1 ww. ustawy, stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nie było też przesłanek do zawieszenia wszczętego postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uzyskania decyzji o legalnym wyłączeniu gruntów spod produkcji, albowiem jak wykazano wyżej w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwości uzyskania takiej decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ww. ustawy w ogóle nie istniała, a poza tym z produkcji rolnej wyłączyć można grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, a w przypadku braku takiego planu, grunty dla których decyzją zostały określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (oczywiście jeżeli dla danego terenu jest w ogóle możliwość wydania takiej decyzji), a zatem to ewentualna decyzja o warunkach zabudowy poprzedza decyzje o wyłączeniu z produkcji, a nie na odwrót. Bezzasadny jest również zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte na argumencie braku synchronizacji i współdziałania organów administracyjnych, albowiem znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] dla inwestycji polegającej na lokalizacji garażu na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej dotyczyła działek nr [...] (podzielonej następnie na działki [...]) i [...], zaś przedmiotowe postępowanie dotyczy zakupionej przez skarżącego w dniu [...] działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], w skład której to w wyniku połączenia weszły działki nr [...] oraz działka nr [..]. Zatem działka nr [...] nie była objęta wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy, i w stosunku do tej działki nie istniał żaden obowiązek współdziałania organów administracyjnych, ani też tym bardziej obowiązek o pouczania skarżącego o obowiązku wszczęcia co do niej procedury zgodnego z prawem wyłączenia jej z produkcji. Nie budzi również wątpliwości Sądu ustalenie organów obu instancji, że w przypadku działki nr [...] miało miejsce samowolne i faktyczne wyłączenie jej z produkcji, albowiem okoliczność tą potwierdziły przeprowadzone w dniu [...] z udziałem skarżących oględziny przedmiotowej działki, w trakcie których zostało stwierdzone, iż "cała" powierzchnia tej działki została utwardzona gruzem i, że na działce tej znajdował się samochód ciężarowy. Racje ma organ, że okoliczności te w sposób jednoznaczny świadczą o innym niż rolnicze wykorzystaniu tego gruntu, zaś jego utwardzenie i to na całej powierzchni działki nr [...], co nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego oraz obecność na niej samochodu ciężarowego wskazują, że jest ona wykorzystywana na parking samochodowy, co potwierdza dodatkowo okoliczność, że skarżący wystąpił w dniu [...] do Burmistrza Ś. z wnioskiem w wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie "placu postojowego dla samochodów ciężarowych" oraz zmianie sposobu użytkowania budowanego garażu maszyn rolniczych na garaż "samochodów ciężarowych".

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntu stanowiącego działkę nr [...], będącą aktualnie, po połączeniu działek, częścią działki nr [...] niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez wydania zezwolenia z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, a tym samym do ustalenia sprawcy wyłączenia w drodze decyzji opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, jako że grunt ten nie został przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tym samym więc wszystkie zarzuty skargi kwestionujące to ustalenie są bezzasadne, a rozstrzygnięcia organów obu instancji w powyższym zakresie prawidłowe i odpowiadające wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "kpa"). Dlatego też skargę skarżących należało w części dotyczącej rozstrzygnięć organów obu instancji stwierdzających wyłączenia z produkcji przedmiotowego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalających opłatę za to wyłączenie w kwocie [...] zł uznać za nieuzasadnioną i na podatnie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w tym zakresie oddalić.

Pomimo powyższego Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, albowiem w tym zakresie orzeczenia organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Jak słusznie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 490/11 (dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jeżeli przepisy materialne nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności obowiązku, to podlega on wykonaniu z dniem, w którym decyzja statuująca ten obowiązek stanie się ostateczna, a określenie w takiej sytuacji w decyzji terminu wykonania obowiązku powoduje, że decyzja taka w zakresie określającym termin wykonania obowiązku wydana została bez podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w tej części jest nieważna, i jako tak podlega wyeliminowaniu w tym zakresie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w części. W konsekwencji więc Sądu uznał za zasadne stwierdzenie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia w nich terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, i w tym zakresie w oparciu o art. 152 ppsa określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W pozostałej zaś części, jak wskazano powyższej, z uwagi na swą bezzasadność skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.