II OSK 343/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1530/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2011 r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta [...], w toku prowadzonego z wniosku skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej we wsi [...] gminie [...], wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. organ I instancji wskazując na art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), odmówił uzgodnienia. Powodem odmowy było uznanie, że działka skarżących z uwagi na fakt jej położenia w odległości 60-70 od dwóch zbiorników wodnych objęta jest zakazem zabudowy przewidzianym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r. Nr 201, poz. 3155) określanym dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem na obszarze chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżących, organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu niższej instancji. Stwierdził, że położenie działki w pasie szerokości 100 metrów od dwóch zbiorników wodnych znajdujących się na działkach [...] wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z map zamieszczonych na portalu internetowym www. geoprojekt.gov.pl. Uznał również, że przewidziane w rozporządzeniu zwolnienia od zakazu zabudowy nie odnoszą się do działki skarżących. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 powołanego aktu zakaz zabudowy nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Analizując pojęcie "zwartej zabudowy" użyte w tym przepisie organ wyjaśnił, że sposób zabudowy wsi może być zwarty (wsie o zwartej zabudowie, z gospodarstwami położonymi bardzo blisko siebie), skupiony (wsie o nieco luźniejszej zabudowie skupionej), bądź też rozproszony (odległości między gospodarstwami przekraczają niekiedy 100 m). Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji. Organ stwierdził, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać z postanowień planu miejscowego, a w przypadku jego braku z intensywności zabudowy na danym terenie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji oraz z map na portalu www. geoportal.gov.pl wynika, że działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w zwartej zabudowie wsi [...]. Ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 1990 r. (dalej jako Studium) wynika, że działka skarżących zlokalizowana jest "w granicach terenu wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi". Organ odwoławczy uznał, że zabudowa skupiona charakteryzuje się luźniejszą zabudową, nie tak intensywną, jak zwarta. W Studium posłużono się pojęciem "zabudowy skupionej" i zdaniem organu nie jest właściwe utożsamianie tego pojęcia z "zabudową zwartą".

Organ uznał, że planowana inwestycja nie będzie też stanowiła uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej umożliwiającej zwolnienie z zakazu lokalizacji obiektów w odległości 100 m od linii brzegowej. Wyjaśnił, że za działki przyległe można uznać jedynie te, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Z akt wynika, że działka nr [...] przylega do działek nr [...] oraz [...] i wszystkie te działki nie są zabudowane. Tym samym nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy. Należy ponadto rozróżnić pojęcia "uzupełnienie" i "rozwój" zabudowy. Uzupełnienie polega na tym, że czyni się istniejącą zabudowę kompletną, dodając to co stanowi jej dopełnienie. Rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący zakwestionowali ustalenia dotyczące położenia ich działki w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowych dwóch zbiorników wodnych. Wywodzili, że organy nie miały podstaw do uznania, że tereny położone w sąsiedztwie ich działki stanowią zbiorniki wodne w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ich zdaniem, nie można przyjąć, że każde zagłębienie terenu wypełnione wodą jest zbiornikiem wodnym uniemożliwiającym zagospodarowanie sąsiednich działek. Wskazali, że jeden ze zbiorników to najprawdopodobniej staw czyli sztuczny zbiornik. Zarzucili, że organy uznając tereny sąsiednich działek za zbiorniki wodne pominęły ich oznaczenie zawarte w ewidencji gruntów. Tymczasem działka nr [...] nie jest w niej oznaczona symbolem Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi). Z kolei działka [...] oznaczona jest symbolem N (nieużytki). Klasyfikację taką posiadają z reguły tereny podmokłe. Poza tym, skarżący zakwestionowali prawidłowość ustalenia, że teren ich działki nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi, a także poprawność wprowadzonego rozróżnienia rodzaju zabudowy na zwartą i skupioną.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy zasadnie odmówiły uzgodnienia warunków zabudowy w oparciu o przywołane przepisy rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Sąd wyjaśnił, że akt ten ustanawia przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w tym i zakaz zabudowy w odległości 100 metrów od linii brzegowych rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Analizując prawidłowość przyjęcia przez organy, że nieruchomość skarżących objęta jest zakazem zabudowy przewidzianym w § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z map zamieszczonych na oficjalnej stronie internetowej www. geoprojekt.gov. pl w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji na działkach nr [...] znajdują się zbiorniki wodne. Widnieją one również na części graficznej Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...]. Tereny te nie są oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Ws. Z § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz.454) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi powinny być oznaczone właśnie takim symbolem. Sąd I instancji wskazał, że istota problemu zatem sprowadza się do oceny czy na potrzeby wykładni pojęcia "innego zbiornika wodnego", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia powinny być brane pod uwagę zapisy w ewidencji gruntów, czy stan faktyczny istniejący w terenie. Uznał, że właściwe jest odwołanie się do rzeczywistego stanu przyrody. Wskazał, że przewidziane przez ustawodawcę różne formy jej ochrony (m.in. obszar chronionego krajobrazu) mają na celu chronić przyrodę, a zatem istniejący w rzeczywistości całokształt jej wszystkich składników, nie zaś zapisy w rejestrach prowadzonych przez prawodawcę. Ewidencja gruntów może jedynie posiłkowo wskazywać na przeznaczenie gruntów, jednakże nie może determinować tego przeznaczenia w sytuacji jeżeli okaże się, że stan walorów przyrodniczych wskazuje na inny ich sposób zagospodarowania. Sąd odwołał się do art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowiącym, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody takich jak dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień. Ochrona przyrody zatem dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie. Priorytet należy zatem dać nie tyle samym gruntom, co temu wszystkiemu co na gruntach się znajduje. Jeżeli zatem istnieje rozbieżność między zapisami w ewidencji gruntów, a tworami przyrody, które na owym gruncie w rzeczywistości występują należy przyjąć w świetle celów ochrony przyrody stan nie z ewidencji, lecz stan rzeczywisty. Takie kryterium przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu odwołując się do aktualnych map obrazujących teren planowanej inwestycji i jego otoczenia.

Oceniając poprawność zakwalifikowania terenu działek nr [...] do kategorii zbiorników wodnych Sąd I instancji wskazał na definicje zawarte w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Sąd wywiódł, że w świetle powyższego zarówno staw, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu rozporządzenia, który to akt nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji, każdy istniejący zbiornik wodny, nawet jeżeli powstał sztucznie powinien być brany pod uwagę w świetle zapisów z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Sąd I instancji uznał też za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia pozwalające na odstępstwo od wprowadzonego na obszarze chronionego krajobrazu zakazu zabudowy. Stwierdził, że organy prawidłowo odwołały się do zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], gdzie dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących, przewidziano "teren wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi".

Sąd uznał za prawidłową wykładnię pojęć "zabudowy zwartej" i "zabudowy skupionej" użytych w rozporządzeniu i w Studium przedstawioną przez organy. W ocenie Sądu, zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania – gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska). Zabudowa skupiona natomiast ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń. Natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy. Takie kryteria wskazują, że nie jest możliwe utożsamienie "zabudowy zwartej" z "zabudową skupioną". Tymczasem wyłącznie istnienie w Studium zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcję zwartej zabudowy pozwoliłoby organowi w przedmiotowej sprawie na zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podzielił również stanowisko, że wobec tego, iż przylegające do terenu inwestycji działki nie są zabudowane, to nie istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1) art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich przez przyjęcie, że za zbiornik wodny może być uznane każde zagłębienie terenu wypełnione wodą, kiedy to właściwa wykładnia powołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że zbiornikiem wodnym w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, którego teren jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ws,

2) art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 5 wskazanego rozporządzenia przez przyjęcie, że obszar zwarty może tworzyć wyłącznie zabudowa śródmiejska kiedy to właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, że pojęcia zwarta zabudowa i zabudowa skupiona są tożsame, a tym samym nie da się przyjąć, że opisany zakaz powinien obowiązywać działkę skarżących.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zakazy zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przysługującym prawem własności winny być wykładane ściśle, a wszelkie niejasności tłumaczone na korzyść strony ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących, za zbiornik wodny może być uznany tylko "oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych (tzw. jednolita część wód powierzchniowych)", a nie każde zagłębienie terenu wypełnione wodą. Odmienne rozumowanie prowadzi do wniosku, że przykładowo wykonanie kilku sztucznych stawów, nawet bez wymaganych pozwoleń, skutkować by mogło wyłączeniem z zabudowy sąsiednich obszarów. To samo można odnieść do sytuacji, kiedy to dany teren w wyniku roztopów wiosennych czy ewentualnie ulewnych deszczów byłby zalewany wodą. Skarżący odwołali się do zapisów zawartych w ewidencji gruntów wywodząc, że przy wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia powinny one być uwzględnione.

Uzasadniając drugi z zarzutów skarżący stwierdzili, że Sąd nie miał podstaw do przyjęcia różnic w pojęciach zabudowy zwartej i skupionej, a przyjęcie takiego rozumienia zabudowy zwartej, jakie przedstawił Sąd, powodowałoby że odstępstwo od zakazu zabudowy nie byłoby w ogóle możliwe. Zdaniem skarżących, zabudowa określona jako skupiona powinna być utożsamiana z zabudową zwartą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jeden z jej zarzutów jest zasadny i przesądza o wyniku sprawy.

Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów należy wyjaśnić, że pewne uwagi może budzić sam sposób ich sformułowania w skardze kasacyjnej, bez powiązania wskazanych przepisów prawa materialnego z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także bez dokładnego wskazania właściwego ustępu i punktu artykułu 24 ustawy o ochronie przyrody, którego naruszenie skarżący podnoszą. Sąd uznał jednak, kierując się między innymi treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl, że wskazane nieprawidłowości nie uniemożliwiają merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazany jako naruszony art. 24 ustawy o ochronie przyrody w ustępie 1 punkcie 8 uprawnia jedynie do wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 stosowanego przez organy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kwestionowali samą zasadność ustanowienia w rozporządzeniu zakazu zabudowy w odległości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...). Z uzasadnienia zarzutów wynika, że skarżący w istocie kwestionują wykładnię przywołanych przepisów rozporządzenia, w szczególności zawartych w nich terminów "inny zbiornik wodny" i "zabudowa zwarta", która to wykładnia, zaakceptowana przez Sąd I instancji, spowodowała niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji też oddalenie skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest trafny pierwszy z zarzutów skargi odnoszący się do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że po pierwsze - inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a po drugie że dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntów. Sąd prawidłowo odwołał się do klasyfikacji wód przyjętej w art. 5 ust. 1-4 Prawa wodnego, a także właściwie przyjął, że dla zastosowania zakazu zabudowy istotne znaczenie ma rzeczywiście zagospodarowanie, a raczej ukształtowanie i stan istniejącej przyrody. Wywody skargi nie podważają skutecznie w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. Skoro wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu zakaz ma służyć ochronie walorów przyrodniczych objętych nim terenów, to decydujące znaczenie należy przypisać właśnie tym walorom, a nie oznaczeniom w ewidencji, które niekiedy mogą nie odzwierciedlać zmian zachodzących stale w przyrodzie. Przykład wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (niezgodne z prawem wybudowanie zbiornika wodnego) jako argument przemawiający za wyższością danych z ewidencji gruntów nad rzeczywistym stanem przyrody nie podważa stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie.

Za usprawiedliwiony, a w konsekwencji i skutkujący uchyleniem zaskarżonego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 w/w rozporządzenia. Przepis ten umożliwia odstępstwo od wprowadzonego zakazu zabudowy dla obszarów między innymi "zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych)". Przepis ten odsyła zatem do zapisów studium i powoduje, że w pewnym sensie akt ten nabiera znaczenia normatywnego. Rozstrzyga bowiem wiążąco o tym czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy wsi.

Według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] 1999 r. działka nr [...] położona we wsi [...], gmina [...] zlokalizowana jest "w granicach wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi". W oparciu o zapisy Studium i brzmienie rozporządzenia Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracji uznał, że terminy "zabudowa skupiona" i "zabudowa zwarta" nie są tożsame. Sąd zaakceptował przyjęty przez organ odwoławczy podział zabudowy w zależności od stopnia jej intensywności na zabudowę zwartą, skupioną i rozproszoną. Za zabudowę zwartą uznano taki rodzaj zabudowy, w którym istnieje możliwość jedynie jej jednostkowego uzupełniania. Przyjęto, że zabudowa skupiona ma charakter "luźniejszy".

Powyższe stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe, a przyjęte przez organ i Sąd I instancji rozróżnienie charakteru zabudowy od stopnia jej intensywności nieprzekonywujące. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że inaczej należy postrzegać zabudowę zwartą na terenach miejskich i na terenach wiejskich. Na wsi z natury rzeczy zabudowa nie jest tak intensywna i ścieśniona, jak w mieście. Zabudowa wsi ze swej istoty ma charakter "luźniejszy" i mniej "zbity" niż zabudowa miast. W zabudowie wiejskiej trudno mówić o sytuacji, kiedy istnieje możliwość jedynie jej jednostkowego uzupełniania. Dodatkowo, przyjmując to kryterium Sąd I instancji nie dostrzegł, że możliwość takiego jednostkowego uzupełniania zabudowy w świetle treści par. 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w zasadzie zapewnia drugi wprowadzony tym przepisem wyjątek od zakazu zabudowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem zakaz zabudowy nie dotyczy również "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Dwa wprowadzone tym przepisem wyjątki od zakazu zabudowy nie mogą więc być interpretowane w taki sposób, że znajdowałyby zastosowanie tylko w takiej samej sytuacji faktycznej.

W systemie prawa brak jest definicji legalnej terminu "zabudowa zwarta". W sytuacji, gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, to przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa". Natomiast termin "skupiony" tłumaczony jest jako złożony z elementów blisko siebie położonych, ścieśniony, zwarty. Dla przykładu wskazano wyrażenie: "zwarta zabudowa wsi". Z powyższego wynika, że z językowego punktu widzenia terminy "zwarty" i "skupiony" są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju, w tym cechy zabudowy. Pojęć tych można zatem używać zamiennie i nie ma podstaw językowych do ich różnicowania. Ich zróżnicowanie w takiej sytuacji mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku gdyby w urbanistyce terminy te były inaczej rozumiane. W przeciwnym wypadku nie ma podstaw do nadawania im odmiennego znaczenia.

Dodatkowy argument przemawiający za tym, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do wprowadzania rozróżnienia pomiędzy zabudową zwartą, a skupioną wynika z analizy samej treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...]. Studium w żadnym fragmencie nie używa dla określenia istniejącej lub planowanej zabudowy terminu "zwarta". Określając obszary wielofunkcyjnego rozwoju wsi posługuje się wyłącznie sformułowaniem "zabudowy skupionej" i czyni to w odniesieniu do wszystkich wsi położonych na terenie gminy [...]. Gdyby przyjąć taką interpretację pojęcia zabudowy skupionej, jaką przyjął organ odwoławczy i Sąd I instancji w niniejszej sprawie, to należałoby uznać, że na całym terenie gminy [...] nie istnieją wsie charakteryzujące się zabudową zwartą, co nie wydaje się możliwe. Oznaczałoby to, że wyjątek od zakazu zabudowy przewidziany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w zakresie odsyłającym do tego aktu nie miałby w ogóle zastosowania na terenie gminy [...]. Takiemu rozumowaniu sprzeciwia się jednak interpretacyjne założenie racjonalnego ustawodawcy, które prowadzi do wniosku, że nie może istnieć taka regulacja prawna, która nie będzie miała w ogóle zastosowania. Z faktu, że Studium w całej swej treści posługuje się inną terminologią niż rozporządzenie nie można wyprowadzać wniosku, który skutkowałby tym, że rozporządzenie w określonym zakresie nie znajduje zastosowania. Gdyby to samo Studium wprowadzało rozróżnienie charakteru zabudowy wsi i w tym celu określało jej intensywność terminami "zwartej" i "skupionej", uprawnionym byłoby przyjęcie, że pojęciom tym nadano odmienne znaczenie w celu właśnie ograniczenia zastosowania wyjątku, o którym mowa w przepisie rozporządzenia. W przeciwnym wypadku nie ma ku temu podstaw. Z faktu, że rozporządzenie ustanawiając wyjątek od zakazu zabudowy odsyła do studium, które posługuje się wprawdzie inną terminologią, ale oznaczającą w istocie to samo nie można wyprowadzać wniosku, że ten wyjątek nie ma zastosowania. Regułę, że każdy wyjątek należy interpretować ściśle należy w tym przypadku odnosić do samego zakazu zabudowy przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ograniczającego prawo własności, a nie do regulacji umożliwiającej realizację tego prawa.

Uznając zasadność naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 tej ustawy orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji, a o kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.