II OSK 370/12
Wyrok
Naczelny Sąd Administracyjny
2013-06-11Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Elżbieta Kremer
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław KostkaSentencja
Dnia 11 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1467/11 w sprawie ze skargi H.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.Z. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.Z. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego użytkowanego jako gabinet lekarski.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżąca aktem notarialnym z dnia 25 lutego 2011 r. zbyła przysługujące jej udziały w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Odwołanie od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. zostało przez skarżącą złożone w dniu 8 marca 2011 r., co, w ocenie Sądu I instancji oznacza, że skarżąca w dniu złożenia odwołania nie miała już przymiotu strony w tym postępowaniu.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy z naruszeniem prawa odmówił jej przymiotu strony. W związku z likwidacją gabinetu lekarskiego w lokalu mieszkalnym poniosła wymierne straty materialne związane z koniecznością przeniesienia tego gabinetu. Umorzenie postępowania pozbawia ją możliwości dochodzenia odszkodowania.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym z datą zbycia przysługującego skarżącej udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego utraciła ona przymiot strony, a więc możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei ustalenie w wyniku rozpoznania odwołania, że odwołująca nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku obliguje organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 28, art. 30 § 4, a w konsekwencji art. 139 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przymiotu strony skarżącej nie w postępowaniu zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r., w osnowie której powyższy organ nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego w lokalu na osiedlu [...] w Człuchowie, użytkowanego jako gabinet lekarski. Następnie, w dniu 6 grudnia 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji ostatecznej, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Dlatego też Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu [...] stycznia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając interes prawny skarżącej i wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca utraciła przymiot strony (interes prawny w sprawie), co zdaniem organu odwoławczego, było następstwem zbycia przez skarżącą jej udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...]. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy jest to pogląd błędny. Wynika to z tego, że przedmiotowa ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. nakłada na skarżącą określone obowiązki, w związku z czym nie można stwierdzić, że z dniem zbycia udziałów w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, obowiązki te stały się bezprzedmiotowe. Przeciwnie, celem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem ocena, co zasadnie stwierdził organ I instancji, czy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wystąpiła w tej sprawie. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. miało by przecież skutek ex tunc, czyli od daty jej wydania. Stąd też brak jest przesłanek do przyjęcia stanowiska, że w tej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego jako zobiektywizowanej, a więc realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej, czyli interesu o charakterze osobistym, zindywidualizowanym i oczywiście skonkretyzowanym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91). Dlatego też skarżąca z dniem zbycia udziału w przedmiotowym spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego, czyli z dniem zawarcia w dniu 25 lutego 2011 r. aktu notarialnego, nie utraciła interesu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym.
Stąd też zasadny jest zarzut kasacyjny w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a., a więc przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z powodu błędnej kontroli przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. Nie są natomiast zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 § 4 k.p.a. czy też art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), które to przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie. Ponadto, biorąc pod uwagę, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wystąpiło tylko naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.
-----------------------
2
4
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Skład sądu
Elżbieta KremerJerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Sentencja
Dnia 11 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1467/11 w sprawie ze skargi H.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.Z. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.Z. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego użytkowanego jako gabinet lekarski.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżąca aktem notarialnym z dnia 25 lutego 2011 r. zbyła przysługujące jej udziały w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Odwołanie od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. zostało przez skarżącą złożone w dniu 8 marca 2011 r., co, w ocenie Sądu I instancji oznacza, że skarżąca w dniu złożenia odwołania nie miała już przymiotu strony w tym postępowaniu.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy z naruszeniem prawa odmówił jej przymiotu strony. W związku z likwidacją gabinetu lekarskiego w lokalu mieszkalnym poniosła wymierne straty materialne związane z koniecznością przeniesienia tego gabinetu. Umorzenie postępowania pozbawia ją możliwości dochodzenia odszkodowania.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym z datą zbycia przysługującego skarżącej udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego utraciła ona przymiot strony, a więc możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei ustalenie w wyniku rozpoznania odwołania, że odwołująca nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku obliguje organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 28, art. 30 § 4, a w konsekwencji art. 139 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przymiotu strony skarżącej nie w postępowaniu zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r., w osnowie której powyższy organ nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego w lokalu na osiedlu [...] w Człuchowie, użytkowanego jako gabinet lekarski. Następnie, w dniu 6 grudnia 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji ostatecznej, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Dlatego też Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu [...] stycznia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając interes prawny skarżącej i wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca utraciła przymiot strony (interes prawny w sprawie), co zdaniem organu odwoławczego, było następstwem zbycia przez skarżącą jej udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...]. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy jest to pogląd błędny. Wynika to z tego, że przedmiotowa ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. nakłada na skarżącą określone obowiązki, w związku z czym nie można stwierdzić, że z dniem zbycia udziałów w spółdzielczym własnościowym prawie do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, obowiązki te stały się bezprzedmiotowe. Przeciwnie, celem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem ocena, co zasadnie stwierdził organ I instancji, czy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wystąpiła w tej sprawie. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie z dnia [...] września 2005 r. miało by przecież skutek ex tunc, czyli od daty jej wydania. Stąd też brak jest przesłanek do przyjęcia stanowiska, że w tej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego jako zobiektywizowanej, a więc realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej, czyli interesu o charakterze osobistym, zindywidualizowanym i oczywiście skonkretyzowanym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91). Dlatego też skarżąca z dniem zbycia udziału w przedmiotowym spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego, czyli z dniem zawarcia w dniu 25 lutego 2011 r. aktu notarialnego, nie utraciła interesu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym.
Stąd też zasadny jest zarzut kasacyjny w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a., a więc przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z powodu błędnej kontroli przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. Nie są natomiast zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 § 4 k.p.a. czy też art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), które to przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie. Ponadto, biorąc pod uwagę, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wystąpiło tylko naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.
-----------------------
2
4
