II OSK 365/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/11 oddalił skargę E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej; k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej R. C. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] września 1976r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał, że powyższa sprawa stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie treści decyzji Naczelnika Gminy z uwagi na brak w aktach sprawy oryginału kontrolowanej decyzji, czy też jej poświadczonej kopii. Organ wskazał, że Wojewoda Śląski, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił treść decyzji Naczelnika Gminy i stwierdził, że decyzją tą zatwierdzony został plan realizacyjny nadbudowy budynku mieszkalnego. Z kopii znajdującego się w aktach sprawy planu realizacyjnego wynika, że budynek objęty projektowaną nadbudową na działce nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z wydzieloną drogą gruntową (dojazd do pól) o szerokości 4 m. Na planie realizacyjnym uwzględniony został budynek mieszkalny na sąsiedniej działce - nr ew. [...], oddzielonej od inwestycji pasem ww. drogi gruntowej. Zaś odległość pomiędzy budynkami zgodnie z planem realizacyjnym wynosi 13 m. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] września 1976r obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zaś usytuowanie budynków mieszkalnych określały przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 28, poz. 157), a nadbudowa jest z nimi zgodna. Organ wskazał, że zarys budynku na nieruchomości sąsiadującej z inwestycją został naniesiony na plan sytuacyjny zagospodarowania terenu z adnotacją "budynek mieszkalny w budowie". Nie można więc przyjąć, że w omawianej sprawie nie ustalono zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto omawiana inwestycja obejmowała wyłącznie nadbudowę już istniejącego budynku dlatego przepis § 20 ust. 13 zarządzenia z 1966r w sprawie warunków technicznych, nie ma zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Organ nie naruszył również art. 7 i 77 k.p.a. Organ wyjaśnił również, że powstanie jakiegokolwiek ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, nie może automatycznie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję skargę złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię. Według skarżącego organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nadto nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego, poniekąd przyznając prymat interesowi społecznemu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie oraz § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując m.in. na związanie Sądu poprzednim wyrokiem z tej sprawie. Dokonując weryfikacji decyzji Naczelnika Gminy organ nadzorczy w ocenie Sądu trafnie wskazał, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji. Sąd przyjął ustalenia organu odnośnie do treści decyzji oraz sposobu jej odtworzenia, a także ustalenia obowiązującego w dacie jej wydania stanu prawnego. W dniu wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce nr ew. [...] należącej do skarżącego istniał budynek mieszkalny zaliczany do tej samej kategorii niebezpieczeństwa pożarowego co budynek inwestora. Zgodnie z obowiązującym § 20 ust 2 ww. warunków technicznych odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową powinny w przypadku najwyższego obciążenia ogniowego tych budynków wynosić co najmniej 10 m, w rzeczywistości wynosi 13 m, a więc jest zgodne z prawem. Obowiązujące w dacie wydania decyzji warunki techniczne nie określały odległości sytuowania budynku od granicy działki zabudowanej w innych przypadkach niż związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Nie wprowadzały również zakazu wykonywania otworów okiennych w ścianach zlokalizowanych w granicy działki, jeżeli na sąsiedniej działce istniał budynek w odległości większej niż określono w przepisie § 20 ust 1 i 2 ww. warunków technicznych. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a organy koncentrują się w nim wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, co ma miejsce w sytuacji gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu stosowanego w bezpośrednim rozumieniu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Niezasadny jest zdaniem Sądu również zarzut naruszenia § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, poprzez jego niezastosowanie. Odległości, o których mowa w § 20 ust. 13 dotyczą sytuacji, gdy na sąsiedniej nieruchomości brak jest ustalenia zabudowy. Tymczasem działka skarżącego jak wynika z planu realizacyjnego zabudowana była budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości 13 m od granicy działki. Kwestia ograniczenia sposobu zagospodarowania działki również została wyjaśniona przez organ w zaskarżonej decyzji, który stwierdził, że jeżeli poprzez realizację spornej inwestycji, powstanie jakiekolwiek ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to nie może ono automatycznie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut naruszenia 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w ocenie Sądu niezasadny gdyż wskazany przepis nie dotyczy budowy prowadzonej zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci:

- § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. Z 1966r., nr 10 poz. 44 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 26, poz. 157) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- § 79 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa nr 10 poz. 44 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 26, poz. 157) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), poprzez naruszenie wynikającego z tegoż przepisu obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami mogącymi mieć zastosowanie w danej sprawie, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze przez stronę;

- art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się brakiem należytego ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze.

Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżony wyrok legalizuje wydanie decyzji przewidującej rozbudowę budynku usytuowanego w granicy nieruchomości i to w taki sposób, że w ścianie tegoż budynku w granicy działki zaprojektowano cztery otwory okienne, czego niezgodność z prawem potwierdziły organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj § 20 ust.13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. poprzez niezastosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że przepis § 20 ust.13 powołanego zarządzenia miał zastosowanie do takich sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości brak było zabudowy. Wówczas stosowano odległości określone w powołanym § 20 ust.13. Natomiast w niniejszej sprawie stan faktyczny był inny, albowiem na sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego znajdował się już budynek mieszkalny usytuowany w odległości 13 m. od granicy działki, czyli hipoteza normy wynikającej z § 20 ust.13 nie była spełniona. Ten stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącego, natomiast skarżący zarzucając naruszenie § 20 ust.13 zarządzenia podnosił , że gdyby powstał jeszcze jeden budynek na jego działce, to wówczas wymagana odległość nie byłaby zachowana. Taka argumentacja skarżącego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem dokonując w postępowaniu o stwierdzenie nieważności oceny decyzji z dnia [...] września 1976r. należy brać pod uwagę stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji, a nie hipoteczny stan faktyczny.

Nie zasadny jest również zarzut podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej a dotyczący naruszenia § 79 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Powołany przepis miał następującą treść § 79 ust 1. Otwory w ścianie przeciwpożarowej są dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków:

1) ilość i powierzchnia otworów powinna być ograniczona do zaspokajania niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych,

2) otwory powinny znajdować się w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego,

3) otwory powinny być zaopatrzone w drzwi przeciwpożarowe lub przedsionki przeciwpożarowe albo w inne równorzędne zamknięcia.

Zarzut ten jest niezasadny przede wszystkim dlatego, że wskazany przepis nie miał zastosowania do stanu faktycznego objętego decyzją z dnia [...] września 1976r. Powołany przepis § 79 ust.1 pkt 2 i 3 stanowi fragment szerszej regulacji dotyczącej zabezpieczeń przeciwpożarowych i nie może być interpretowany w oderwaniu od całości zagadnienia.

W szczególności należy wskazać na treść § 77. ust. 1., który stanowi, że do przeciwpożarowych przegród budowlanych zalicza się: ściany, stropy, stropodachy, ściany przeciwpożarowe i stropy przeciwpożarowe oraz przedsionki (śluzy).

2. Przeciwpożarowe przegrody budowlane powinny być wykonane z materiałów niepalnych, z wyjątkiem przypadków określonych w § 73.

3. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, przeciwpożarowe przegrody budowlane powinny odpowiadać co najmniej wymaganiom określonym w § 73.

4. Zamknięcia otworów (drzwi, wrota, pokrywy włazów, klapy i inne) w ścianach przeciwpożarowych i w stropach przeciwpożarowych powinny być wykonane z materiałów niepalnych i posiadać odporność ogniową nie mniejszą niż 1,5 godziny.

5. Zamknięcia otworów w innych przegrodach przeciwpożarowych mogą być wykonane z materiałów palnych, jeżeli przepisy szczególne nie wymagają zastosowania przeciwpożarowych drzwi i wrót lub innych zamknięć o określonej klasie odporności ogniowej i dopuszczalnej zapalności materiałów.

6. Przeciwpożarowe drzwi, wrota, włazy i klapy powinny być wyposażone w urządzenia do ich samoczynnego zamykania, blokujące w położeniu zamkniętym.

Natomiast § 78 generalnie określa jakie warunki jakie muszą spełniać ściany przeciwpożarowe, a ust.13. stanowi, otwory drzwiowe i oświetlające w ścianach zewnętrznych dwóch sąsiednich stref pożarowych powinny być oddalone od siebie co najmniej o 4 m, licząc między najbliższymi krawędziami tych otworów, jeżeli kąt zawarty między tymi ścianami jest mniejszy niż 120°. Przy odległości mniejszej niż 4 m otwory takie w niepalnych ścianach powinny być zabezpieczone drzwiami lub innymi zamknięciami o odporności ogniowej co najmniej klasy E.

I dopiero w takim kontekście należy spojrzeć na treść powołanego w skardze kasacyjnej § 79 ust.1 pkt 2 i 3 zarządzenia, z którego przede wszystkim wynika, że ma zastosowanie w przypadku gdy w stanie faktycznym występuje ściana przeciwpożarowa. Oczywiście ściana przeciwpożarowa w rozumieniu § 78 zarządzenia. W rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca taki stan faktyczny, to znaczy nie mieliśmy do czynienia z ścianą przeciwpożarową stąd też § 79 ust.1 pkt 2 i 3 zarządzenia nie mógł być stosowany, a w konsekwencji podniesiony zarzut

jest bezprzedmiotowy. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art134 § 1 p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu § 79 ust.1 pkt 2 i 3 zarządzenia jest bezprzedmiotowy. Skoro nie doszło do naruszenia § 79 ust.1 pkt 2 i 3 zarządzenia jako przepisów prawa materialnego, albowiem jak wskazano wcześniej przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, to tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. skarżący podał, że Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dokonał tego w sposób nienależyty, albowiem w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów kpa podał, że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się w sposób wyczerpujący, natomiast co do zarzutów naruszenia art.7 i 77 kpa stwierdził, że nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Należy jednak przypomnieć, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a , czyli zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie podaje, czy i w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.