IV SA/Wr 80/13

Uzasadnienie

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 41 pkt 1, w związku z art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zmianami) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 201 lr. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu podania R. H. w oparciu o przeprowadzony wywiad rodzinny odmówił udzielenia wnioskodawczyni zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu podał, że podczas wywiadu ustalono, że zainteresowana sama wychowuje czworo dzieci. Syn D. jest zarejestrowany w PUP w M. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ponadto jest uczniem L.O. dla Dorosłych w K. Syn D. pobiera z funduszu alimentacyjnego alimenty w kwocie 300 zł miesięcznie. Syn E. również jest uczniem L.O. dla Dorosłych we W., syn K. i P. są uczniami Szkoły Podstawowej w B. Wnioskodawczyni przebywa na urlopie wychowawczym płatnym na syna K. Podczas wywiadu oświadczyła, że syn D. nie pracuje zawodowo i nie podejmuje prac dorywczych, a podjęcie jakiejkolwiek pracy przez syna poprawiłoby znacznie sytuację materialną rodziny. Ustalono również aktualną sytuacje materialną rodziny. Łączny dochód rodziny wyniósł 3 446,38 zł, na który składają się zasiłki rodzinne wraz z dodatkami pobierane przez zainteresowaną, fundusz alimentacyjny pobierany przez synów E. i D. oraz przyznany dodatek mieszkaniowy.

Dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny wnioskodawczyni wynosi 1755,00 zł.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uprawnione są osoby, których dochód nie przekracza kwoty wskazanej w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy, takich m. innymi jak: bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba. Jednakże zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rodzina, u której zostało przekroczone kryterium dochodowe a znalazła się w sytuacji trudnej i wymagać będzie pomocy to w sytuacjach wyjątkowych może otrzymać pomoc z ośrodka pomocy społecznej. Przyznanie takiej pomocy nie może służyć do zwrotu ponoszonych wcześniej wydatków, ani nie jest przewidziane na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby lub rodziny objętej pomocą.

Organ uznał potrzeby strony za słuszne jednakże jak stwierdził musi liczyć się z możliwościami finansowymi gminy w zakresie środków przewidzianych na pomoc społeczną.

Podał, że w pierwszej kolejności pomoc przeznaczona jest dla rodzin i osób nie posiadających dochodów lub mających bardzo niski dochód, które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie zdobyć środków umożliwiających zaspokojenie potrzeb na poziomie elementarnym.

Ponadto stwierdził, że w 2012 r. organ wspierał wnioskodawczynię dwukrotnie, na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów w wysokości 150 zł oraz w sierpniu 2012 r. w wysokości 250 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni. Uzasadniła je trudną sytuację. Zarzuciła, że do dochodu jaki obliczono zaliczono zasiłki pielęgnacyjne oraz rehabilitacyjne. Dodała, że jest matką samotnie wychowującą dzieci. Dla dzieci potrzebne były ciepłe ubrania i opał, a część dochodu musiała przeznaczyć na wyposażenie szkolne dzieci. Okulary kosztują około 400-450 zł, za parę. Rodzinie potrzebne sią trzy pary okularów. W domu nie ma pralki, lodówki ani odkurzacza. Podała, że poinformowała o swojej chorobie. Dodała, że potrzebna jest jej rehabilitacja, zastrzyki, leki, na które ją nie stać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Przyjęto w niej zasadę, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej okoliczności, wymienianych w art. 7 ustawy. Przesłanki uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, które aktualnie wynosi 456 zł na osobę w rodzinie (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (...) Dz.U. z 2012 r. poz. 823). Jednym ze świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy określony w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Organ podał, że z akt sprawy wynika, że rodzina wnioskodawczyni we wrześniu 2012 r. dysponowała dochodem w wysokości 3.446,38 zł a na osobę w rodzinie 689,27 zł. Rodzina składa się z 5 osób. Synowie K. i P. zostali zaliczeniu do osób niepełnosprawnych. Nikt z rodziny nie pracuje zawodowo. Synowie E. i D. uczą się w liceach ogólnokształcących dla dorosłych. Zgłosili się do udziału w projekcie "Europejska kooperacja na rzecz aktywizacji – EKRA" ale następnie się wycofali. Wnioskodawczyni przebywa na urlopie wychowawczym udzielonym na syna K. Synowie P. i E. wymagają zaopatrzenia w okulary.

Organ stwierdził, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego organ I instancji rozważał udzielenie pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej lecz nie doszukał się w sytuacji wnioskodawczyni zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Kolegium stwierdziło, że ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, iż istniały okoliczności uzasadniające przyznanie takiego szczególnego świadczenia, w sytuacji odwołującej się nie miały miejsca jakieś szczególne wydarzenia mające charakter wyjątkowych, niedających się przewidzieć zdarzeń, których odwołująca się wraz ze swoją rodziną nie byłaby w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych, które powodowałyby konieczność przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Powołane orzeczenia NSA według których, w judykaturze przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych.

Organ zauważył, że dwie osoby w rodzinie otrzymują zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, który z zasady przeznaczony jest na wydatki związane z niepełnosprawnością (w tym na okulary).

Wskazał też na treść art. 3 ustawy i stwierdził, że z przepisu tego wynika, że do dochodu rodziny wlicza się zasiłki pielęgnacyjne – podkreślił, że zarzut odwołującej się, że nie powinien być on wliczony do dochodu, nie jest uzasadniony.

Kolegium wskazało też, że w rozpatrywanej sprawie należy mieć także na względzie zadania, cele i rolę pomocy społecznej, określone w przepisach o pomocy społecznej.

Wskazując na art. 2 i 3 omawianej ustawy podał, że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy, dodatkowy, uzupełniający w stosunku do własnych możliwości, zasobów, pomocy ze strony bliskich tych osób, które o pomoc się ubiegają.

Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania czy zastępować własnych starań wnioskodawców w celu poprawy sytuacji życiowej, dlatego osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie ona zawsze im udzielona.

Organ zauważył też, że w 2012 r. wnioskodawczyni dwukrotnie otrzymała pomoc, w tym na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów – w lutym kwotę 150 zł i w sierpniu kwotę 250 zł. Kolegium stwierdziło ostatecznie, że nie widzi podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni.

Podała, że złożenie skargi uzasadnia wiele nieprawidłowości i pominięć jakich dopuściły się organy obu instancji. Stwierdziła, że pomimo, iż dochód jej rodziny przekracza kryterium dochodowe może w oparciu o przepis wskazany przez organ otrzymać pomoc. Prosiła o pomoc finansową na zakup okularów dla trzech synów E., P. i K. Kolejny błąd to taki, że nie tylko E. i P. ale również K. posiadają orzeczenie o niepełnosprawności. Nie jest również przekonana do wyliczenia kryterium dochodowego.

Podała, że syn K. najbardziej potrzebuje okularów, bo ich nie ma, a żadne pismo o tym nie wspomina.

Podobnie jak i o tym, że kupuje "na zeszyt" i posiada dług w sklepie w kwocie 700 zł. Organ nie wspomina o chorobie wnioskodawczyni.

Stwierdziła, że brakuje jej pieniędzy na zaległe rachunki. Tona węgla kosztuje 1000 zł – przyczepa drewna 500-600 zł. Trzeba kupić ubrania dla dzieci, przybory toaletowe, środki czystości i wyposażenie szkolne dla dzieci. Potrzebny jest remont mieszkania. Nieprawdą jest, że pobiera dodatek mieszkaniowy, jest on wysyłany do Gminy, dopłaca do mieszkania kwotę 30 zł. Nie pobiera stypendium na żadne dziecko. Napisano natomiast, że nie potrzebuje żadnej pomocy. W związku z tym sformułowała pytanie: "proszę mi powiedzieć: Komu więc należy się pomoc, skoro nie samotnej matce również z nieletnimi dziećmi, niepełnosprawnych".

Stwierdziła, że nie otrzymuje pieniędzy, które wpływają na konto E. i D. Są to dorosłe osoby, mają swoje życie. Przyznała, że w 2012 r. otrzymała dwukrotnie pomoc ale nie tylko na okulary dla trójki dzieci, ale również na opał na zimę, obuwie, odzież. Nie mogła nabyć powyższych rzeczy za 250 zł. Jedna para okularów kosztuje 400 zł a opał ok. 1600 zł.

Stwierdziła, że pomoc na rok w kwocie 400 zł to znikoma pomoc, przy tych wydatkach i tylu dzieciach.

Na rozprawie podniosła, że w sierpniu 2012 r. dostała paraliżu szczęki, w związku z leczeniem wydatkowała kwotę ponad 700 zł. Leczenie tej choroby spowodowało zachwianie budżetu domowego. Mówiła o tym fakcie podczas wywiadu, zresztą choroba była widoczna i osoby przeprowadzające wywiad musiały widzieć ten fakt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Podstawę odmowy stanowił art. 41 ustawy. Organy stwierdziły bowiem, że z ustaleń stanu faktycznego wynika, że nie zachodzą szczególne okoliczności wskazane w tym przepisie. Powołany bowiem przepis stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W niniejszej sprawie jak wynika z prawidłowych ustaleń organów przekroczone zostało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Dochód rodziny wynosi bowiem 3.446,38 zł a kryterium dochodowe na osobę w rodzinie początkowo 351 zł, a w dacie orzekania przez organ II instancji 456 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dz.U. z 2012 r., poz. 823).

Wnioskodawczyni kwestionowała zaliczenie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego i rehabilitacyjnego. Zgodzić się należy z organami, że powyższy zarzut w świetle art. 8 ust. 3 i 4 jest niezasadny. Ustęp 3 powołanego artykułu mówi bowiem, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa, nie stanowi inaczej, pomniejszona o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Również ust. 4 art. 8 nie wyłącza od dochodu zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku rehabilitacyjnego. Mówi bowiem, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 3 nie wlicza się jednorazowego, pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i rynku pracy z tytułu prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej.

W tej sytuacji istotnie nie może być przyznany zasiłek celowy określony w art. 39 ustawy a jedynie zasiłek specjalny celowy – wskazany w art. 41 ustawy.

Art. 106 ust. 4 stanowi zaś, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania, biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także w sytuacji gdy nastąpiła zmiana danych zwartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Jeśli idzie o osoby korzystające ze stałych form pomocy społecznej, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 1 i 4). Z art. 107 ust. 5 ustawy wynika, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia zaświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Z powołanych przepisów a szczególnie z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu odgrywające szczególną i bardzo doniosłą rolę w ocenie sytuacji beneficjenta ośrodka pomocy społecznej, przede wszystkim w zakresie jego możliwości majątkowych, sprawności fizycznej i innych, które nie wynikają z dokumentów. Z powołanych przepisów wynika również, że istnieje obowiązek przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, a jego szczegółowość jest uzależniona od tego, czy osoby ubiegające się o pomoc są objęte stałą pomocą i kiedy po raz ostatni z niej korzystały.

Rodzinny wywiad środowiskowy nie wyczerpuje całego postępowania dowodowego. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138) pracownik socjalny winien zebrać niezbędną dla sprawy dokumentację a także dane posiadane z urzędu.

Niewątpliwie wywiad środowiskowy oraz postępowanie dowodowe w sprawie powinno odpowiadać regułom określonym w art. 7, art. 77. Organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie z art. 80 ustawy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zakres i kierunek gromadzenia dowodów określa przepis prawa materialnego. W tym przypadku art. 41 i art. 8 ustawy.

Ustalenia dokonane przez organ a dotyczące sytuacji dochodowej – nie budzą wątpliwości.

Natomiast w ocenie Sądu nie zebrano całego materiału dowodowego nie ustalono stanu faktycznego – brak jest jakichkolwiek ustaleń co do stanu zdrowia dzieci jak również skarżącej. Skarżąca na rozprawie podniosła, że w tym czasie, gdy był rozpoznany niniejszy wniosek miała porażenie mięśni szczęki i z tego powodu poniosła duże koszty leczenia. Twierdziła, że o swojej chorobie mówiła pracownikowi socjalnemu. W wywiadzie środowiskowym brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o powyższym. Należało by jeszcze dodatkowo zauważyć, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowana mówi o swojej chorobie i stwierdza, że nie ma środków pieniężnych na leczenie. Również mimo takiego stwierdzenia organ II instancji nie dokonał w tej kwestii żadnych ustaleń i ocen. Sam fakt, że 3 dzieci skarżącej jest niepełnosprawnymi powoduje, że sytuacja jest wyjątkowo trudna i wymaga szczególnej troski ośrodków pomocy społecznej. Brak jest jakiejkolwiek informacji, czy niepełnosprawność dzieci powoduje szczególne lub dodatkowe koszty.

Według Sądu szczególne okoliczności, o których mowa w dyspozycji artykułu 41 ustawy należy ocenić indywidualnie, w zależności od kondycji materialnej i zdrowotnej, w tym możliwości konkretnej rodziny poradzenia sobie we własnym zakresie z powstałą sytuacją.

Należy podkreślić, że z uwagi na sytuację wnioskodawczyni, że jest samotną matką wychowującą troje niepełnosprawnych dzieci, organ winien z całą starannością przeprowadzić postępowanie dowodowe.

W zakresie opisanym wyżej organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny dokonać ustaleń stanu faktycznego. Mogę one mieć istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Wreszcie odpowiadając na dalsze zarzuty strony, a szczególnie na wskazane w skardze nieprawidłowości w zakresie ustaleń co do ilości dzieci, wobec których jest orzeczona niepełnosprawność, to istotnie jak wynika z dokumentów dołączonych do akt – orzeczeń niepełnosprawności – ta sytuacja dotyka troje dzieci a nie dwoje jak wskazał organ II instancji a powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, dla oceny sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni.

Natomiast nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że wniosła o przyznanie środków finansowych na zakup okularów dla trojga dzieci. We wniosku skarżącej z dnia 24 września 2012 r. zawarta jest prośba o dofinansowanie na zakup okularów dla synów K. i E., choć istotnie zaświadczenia lekarskie mówiące o potrzebie zakupu okularów dla trojga dzieci jest w aktach sprawy. Jednakże na tej podstawie organy nie miały podstaw do przyznania jakiegokolwiek wsparcia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.

H.B.27.06.2013 r.