II OSK 311/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1265/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., o nałożeniu na posiadacza odpadów - [...] S.A. z siedzibą w G. kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie zbierania odpadu o kodzie 17 04 02 oraz odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji podano, w dniach od 13.01.2011 r. do 23.02.2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w [...] S.A., która ujawniła, iż w dniu 17.08.2010 r. Spółka zebrała odpad o kodzie 17 04 02 - złom aluminium, a wynika to z karty ewidencji nr 9/7/20IO/KEO oraz karty przekazania odpadu nr 36.08 z 2010 roku, zaś na podstawie karty ewidencji odpadu nr 26/9/20IO/KEO stwierdzono, że Spółka dokonała odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe bez stosownego zezwolenia. Natomiast na zbieranie odpadu o tym kodzie Starosta Grodziski zezwolenia udzielił Spółce dopiero decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W trakcie kontroli Spółka wykazała, że posiadała pozwolenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., zmienione decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów, które zostały wydane dla firmy [...] Sp. z o. o., a następnie przeniesione na rzecz spółki [...] S.A. decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzję Starosty Grodziskiego dnia [...] września 2010 r., na zbieranie i transport odpadów, która została w trakcie kontroli WIOŚ została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...].02.2011 r.

Wskazana powyżej decyzja Wojewody i zmieniające ją decyzje Marszałka nie obejmowały zbierania odpadu o kodzie 17 04 02 - złom aluminium oraz odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe. Strona zezwolenie na zbieranie i transport tych odpadów, jak wskazał organ pierwszej instancji, uzyskała na mocy decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] września 2010 r., lecz nastąpiło to dopiero po stwierdzonym fakcie dokonania zbierania bez stosownego zezwolenia.

Organ podniósł, iż strona jako gospodarujący odpadami musi mieć świadomość obowiązku nałożonego przez ustawodawcę przepisami art. 28 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdzającego, że prowadzenie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Zdaniem organu bezpodstawna jest wykładnia skarżącej Spółki art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, zaprezentowana w odwołaniu, że przepis ten sankcjonuje jedynie ciągłe działania w zakresie odzysku i zbierania odpadów prowadzone z naruszeniem ustawy o odpadach. Wykładnia taka stoi w sprzeczności z samą istotą zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów, które ma charakter prewencyjny i odnosi się do zamierzonych operacji w zakresie zbierania i odzysku. Przyjęcie założenia, że tylko działania ciągłe są sankcjonowane powodowałoby, że podjęcie tych działań jednokrotnie lub nawet wielokrotnie, ale nie w sposób ciągły, nie byłoby w ogóle sankcjonowane przez ustawę o odpadach. Wykładnia taka jest nie do pogodzenia z ustawą o odpadach, gdyż podważałaby prewencyjny charakter zezwolenia na zbieranie odpadów i ich odzysk. Za chybioną uznał również interpretację strony skarżącej, że ustawa o odpadach dotyczy jedynie działań, które mogą być zakwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku, zbierania i unieszkodliwiania odpadów. Zdaniem organu, ustawa o odpadach z nielicznymi wyjątkami nie różnicuje sytuacji posiadaczy odpadów w zależności od tego, czy prowadzą oni działalność gospodarczą, czy też nie. Również zezwolenie na odzysk i zbieranie odpadów nie dotyczy wyłącznie przedsiębiorców, a każdego podmiotu, który chce prowadzić taką działalność niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest przedsiębiorcą. Nawet więc jeżeli dany podmiot zbiera odpady lub dokonuje ich odzysku nie w sposób ciągły, lecz jednorazowy musi uzyskać na to odpowiednie zezwolenie. Wykładnia zakładająca, że ustawa o odpadach dotyczy jedynie podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą w zakresie zbierania i odzysku byłaby sprzeczna z dyrektywą w sprawie odpadów, gdyż dyrektywa ta tyczy każdego podmiotu, który zamierza lub prowadzi działalność w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Jego status jako przedsiębiorcy nie ma znaczenia na gruncie dyrektywy, a więc nie może też mieć znaczenia na gruncie ustawy o odpadach, która wdraża tą dyrektywę.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności poglądu organu, który zdaniem Spółki poszerza możliwość zastosowania sankcji administracyjnej, z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, organ administracji jest obowiązany do stosowania regulacji normatywnych mających charakter źródła prawa w Polsce. Kwestia ich zgodności z Konstytucją RP ma z reguły charakter oceny. Stąd prawodawca ustanowił konstytucyjnie umocowany organ państwa, właściwy do rozstrzygania powstałych wątpliwości, określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP. Przepisy ustawy o odpadach są obowiązujące, żaden z przepisów, które były podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie utracił mocy stosownie do art. 190 § 3 Konstytucji RP, zatem na podstawie art. 87 Konstytucji RP stanowią one źródło prawa powszechnie obowiązującego i na ich podstawie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o nałożeniu na firmę [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za prowadzenie zbierania i odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Kara ta została nałożona prawidłowo na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, bowiem w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że Spółka prowadziła działalność w zakresie zbierania i odzysku odpadów z naruszeniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów. Ustalenia kontroli zostały spisane w protokole kontroli nr 1/2011. Osobami upoważnionymi do udzielania wyjaśnień i składania wniosków podczas kontroli ze strony przedsiębiorcy byli M. O. oraz P.J. Protokół kontroli nie został podpisany przez przedsiębiorcę, a P. J. wniósł zastrzeżenia i uwagi do protokołu. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone zastrzeżenia nie dotyczą faktu zbierania i odzysku odpadów bez wymaganej decyzji, tylko możliwości prowadzenia procesu R4 zgodnie z załącznikiem numer 5 do ustawy o odpadach. W takim wypadku brak było podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej protokołu kontroli. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji wskazał na ustalenia kontroli zebrane w protokole kontroli oraz w dokumentacji sporządzonej przez przedsiębiorcę, które stanowią załączniki do protokołu kontroli. Obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach. W trakcie prowadzonej kontroli przedsiębiorca nie dokonywał żadnych korekt kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Wobec powyższego odpady o kodach 17 04 02 i 20 03 07, były odpadami nieuwzględnionymi w posiadanym przez niego pozwoleniu na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów. Działanie takie, zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystarczająco w decyzji uzasadnił przesłanki, jakimi się kierował przy nakładaniu kary pieniężnej, natomiast uchybienie polegające na krótkim uzasadnieniu podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej, nie miało takiego znaczenia, z powodu którego należałoby decyzję uchylić i przeprowadzić ponowne postępowanie w pierwszej instancji. W szczególności nie miało to wpływu na ograniczenie możliwości obrony firmy [...] S.A. przed organem odwoławczym, co potwierdza złożone odwołanie.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 79b ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeden przypadek zebrania i odzysku stanowią prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku oraz niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została oparta na art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach zgodnie, z którym jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwienia odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska ( art. 79d ust.1).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przeprowadzona w dniach 13 stycznia 2011 r. do 23 lutego 2011. ujawniła, że skarżąca Spółka zebrała w dniu 17 sierpnia 2010 r. odpad o kodzie 17 04 02 w postaci złomu aluminiowego ( karta przekazania odpadu nr 3608) oraz dokonała we wrześniu 2010 odzysku odpadu wielkogabarytowego o kodzie 20 03 07 ( karta ewidencji odpadu nr 26/9/2010/KEO) nie posiadając stosownego zezwolenia do wykonywania tego rodzaju działalności. Wskazane okoliczności faktyczne nie są sporne, jak również nie jest sporne, że Spółka zezwolenie na zbieranie i transport powyższych opadów uzyskała dopiero decyzją Starosty Grodziskiego z dnia 3 września 2010 r. nr 10/10. Natomiast skarżąca Spółka, aczkolwiek przyznaje się do zebrania i odzysku wskazanych odpadów bez posiadanego zezwolenia, to jednak nie godzi się z nałożoną karą administracyjną, gdyż uważa, że jeden przypadek zebrania i jeden przypadek odzysku nie stanowią działalności, o której mowa w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącego przepis ten ma zastosowanie w sytuacji stwierdzenia większej liczby takich przypadków, gdyż dopiero wtedy będzie dochodzić do wadliwego prowadzenia działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadu. Prowadzenie działalności gospodarczej należy bowiem rozumieć jako działalność wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.

Z tym stanowiskiem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie zgodził się. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nakłada kary pieniężne (sankcje administracyjne) za nieprzestrzeganie warunków w zakresie odpadów wynikających z udzielonego zezwolenia, bądź za prowadzenie działalności w zakresie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Odpowiedzialność, o której mowa w art. 79b ust.2 pkt 5 tej ustawy, ma charakter obiektywny, co oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia polegającego na zbieraniu, transporcie, odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów w warunkach braku zezwolenia na dany rodzaj działalności, lub w sytuacji posiadania stosownego zezwolenia na dany rodzaj działalności, lecz zezwolenie to nie obejmowało ono danego rodzaju odpadu, albo dokonania jednego z tych działań niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, to nakłada karę pieniężną w wysokości określonej w tym przepisie przez ustawodawcę. Zadaniem Sądu treść powołanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że dla wymierzenia kary wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej ze wskazanych w tym przepisie form działalności obejmującej odpady i nie ma przy tym znaczenia czy dopuścił się tego naruszenia jednorazowo czy więcej razy. Racjonalny ustawodawca gdyby nałożenie kary pieniężnej wiązał z ilością stwierdzonych naruszeń, to dałby temu wyraz w powołanym przepisie lub w innym przepisie ustawy o odpadach, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia jednorazowego naruszenia kary się nie nakłada. Z powołanego przepisu wynika również, że ustawodawca nie dał podstawy do miarkowania wysokości kary, skoro określił jej wysokość w kwocie 10.000 zł, zaś ze sformułowania "podlega karze pieniężnej" wynika, że organ ma obowiązek jej nałożenia w przypadku stwierdzenia, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia wskazanego w pkt 5 art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w G. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. wskutek niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla wymierzenia kary wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej ze wskazanych w tym przepisie form działalności obejmującej odpady i nie ma przy tym znaczenia, czy dopuścił się tego naruszenia jednorazowo czy więcej razy (ostatnia strona, wers 12 od góry i nast. uzasadnienia wyroku);

2. art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, przez niewłaściwe zastosowanie - aprobatę postępowania organów administracji orzekających sprawie, które uznały, że wskazany przepis może być zastosowany w ustalonym stanie faktycznym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Generalnego Inspektora Ochrony środowiska na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest wykładnia art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem tego, że zebrała złom aluminiowy wskazany powyżej, a także dokonała odzysku odpadu wielkogabarytowego co wykraczało poza zakres posiadanego wówczas zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżąca kasacyjnie spółka podnosi natomiast, że naruszenia te miały charakter jednorazowych, a zatem brak jest przesłanek do nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków o której mowa w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia art. 79b ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ administracji publicznej drugiej instancji nie daje podstawy do tego aby organ uzależniał nałożenie kary administracyjnej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków od tego, czy naruszenie warunków zezwolenia miało charakter jednorazowego czy też wielokrotnego. Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skarżącej kasacyjnie zmierzające do wykazania, że w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, spółka jedynie jednorazowo zebrała odpad wbrew posiadanemu zezwoleniu, to niezasadne jest twierdzenie, że "prowadzi ona działalność" w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. Taka wykładnia znalazła potwierdzenie w brzmieniu aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 20012 r. (Dz.U. poz. 21), która w przepisie art. 194 ust. 1 pkt 4 przewiduje, że za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się administracyjną karę pieniężną. Nowa regulacja omawianej kwestii stanowi swoiste doprecyzowanie przez ustawodawcę normy już istniejącej.

Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów posiadał pozwolenie, które w sposób jednoznaczny określało przyznanie mu uprawnienia. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego.

Niezasadne są zarzuty skarżącej kasacyjnie spółki podnoszące braki w zakresie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy, dostrzegając zasadniczy dla rozstrzygnięcia tejże sprawy problem, a mianowicie wykładnie art. 79b ustawy o odpadach i dokonał wykładni, którą w sposób należyty uzasadnił.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.