II SA/Ol 289/13

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2012r. S. W. reprezentowany przez J. R., wystąpił o wydanie uwierzytelnionych kserokopii protokołów przesłuchania świadków z dnia 3 lipca 2012r. z akt sprawy "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w A, gm. A. Jako uzasadnienie złożonego wniosku strona wskazała (powołując się na wyrok NSA z dnia 23.01.1998r. sygn. akt I SAl Łd 770/96), iż dokumenty te są niezbędnie potrzebne do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu oraz w innych postępowaniach.

Organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wydania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy Nr "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w A, gm. A, z uwagi na brak ważnego interesu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż wnioskodawca został w trybie art. 10 Kpa zawiadomiony o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, strona jednak nie skorzystała w tego prawa. W ocenie organu art. 73 § 1 i 2 Kpa nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu oraz ich doręczenia stronie. Zgodnie z powołaną normą strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, co nie zostało wykazane w przedmiotowym wniosku.

Od ww. rozstrzygnięcia zażalenie złożył, reprezentowany przez J. R. S. W., wnosząc o jego uchylenie z uwagi na błędną wykładnię art. 73 Kpa, opartą na nieaktualnym stanowisku orzecznictwa. W ocenie skarżącego, organ ma obowiązek doręczyć odpis żądanych dokumentów pełnomocnikowi, gdy nie ma on możliwości sporządzenia sam odpisów. Pełnomocnik wnioskodawcy zaś mieszka w B, odległej ok. 200 km od A. Dlatego też zupełnie niezasadne jest w ocenie strony, aby pełnomocnik poświęcał cały dzień dla sporządzenia kilku stron kserokopii dokumentów, ponosząc przy tym znaczne koszty związane z dojazdem do siedziby Inspektoratu, w którym nie ma powszechnie dostępnej kserokopiarki. Odpisy żądanym dokumentów są zaś niezbędnie potrzebne do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu oraz w innych postępowaniach. Powyższe według żalącego dowodzi ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego wykładnia literalna przepisu art. 73

§ 2 Kpa wskazuje, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W ocenie organu strona nie może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Według organu strona i jej pełnomocnik mogli sporządzić notatki lub też fotokopie potrzebnych im części akt administracyjnych, a następnie dochodzić ich uwierzytelnienia przez organ. Uzasadnianie obowiązku sporządzenia uwierzytelnionych odpisów przez organ w celu ich przesłania pełnomocnikowi tylko odległością miejsca zamieszkania pełnomocnika wnioskodawcy od siedziby PINB, nie wyczerpują dostatecznie przesłanek instytucji art. 73 § 2 Kpa. W zaskarżonym rozstrzygnięciu podkreślono, że strona ustanawiając pełnomocnika, którego miejsce zamieszkania znajduje się w odległości ok. 200 km od A, musiała liczyć się z ewentualnymi kosztami wynikającymi z dojazdu do siedziby Inspektoratu. Skarżący zaś mógł również pomimo ustanowienia pełnomocnika, sam skorzystać z uprawnień wynikających z art. 10 czy art. 73 Kpa lub upoważnić inną osobę to tych czynności.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł S. W. działając przez swojego pełnomocnika i wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Według strony skarżącej nieprawdziwe jest stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że strona nie przedstawiła ważnego interesu w pozyskaniu wnioskowanych kserokopii. We wniosku z dnia 28 lipca 2012r. S. W. przedstawił bowiem jednoznacznie swój ważny interes poprzez stwierdzenie, że wydane kserokopie będą wykorzystane w prowadzonym postępowaniu oraz ewentualnie w innych postępowaniach. Podkreślono przy tym, że pełnomocnik skarżącego ze względu na uchybienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące terminu, o którym mowa w art. 79 § 1 Kpa, nie mógł wziąć udziału w przesłuchaniu stron. Tym samym nie zna treści protokółów z przesłuchań świadków. Organy nadzoru budowlanego nie mogą uzasadniać odmowy wydania uwierzytelnionych kopii z dokumentów tym, że strona oraz pełnomocnik mają prawo zapoznać się z aktami sprawy. Obowiązujące przepisy Kpa nie przewidują możliwości odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z uwagi na możliwość nieorganicznego dostępu do akt sprawy, bowiem dostęp do akt sprawy oraz wydanie uwierzytelnionych kopii są różnymi instytucjami prawnymi i nie są ze sobą współzależne i konkurencyjne. Zaznaczono również, że wnioskodawca nie mógł sporządzić kserokopii dokumentów we własnym zakresie, bowiem, ani on, ani jego pełnomocnik nie posiadają mobilnych kserokopiarek. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zabezpieczył stronie możliwości wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki. Ponadto organ w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazywał także, na brak możliwości technicznych pozwalających na kserowanie przez stronę opisanych dokumentów. Bezpodstawne jest również wskazanie organu wojewódzkiego, że S. W. mógł ustanowić kolejnego pełnomocnika. Obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania uwierzytelnionej kserokopii dokumentów z akt sprawy od odległości siedziby lub miejsca zamieszkania pełnomocnika. Znaczna odległość pomiędzy miejscem zamieszkania, a siedzibą urzędu uzasadnia potrzebę wysłania przez organ sporządzonych przez siebie kserokopii pełnomocnikowi. Skarżący skonkludował, że odmowa wydania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, bez wskazania przez organ formy pozyskania kserokopii, w sytuacji gdy strona uzasadniła swój ważny interes w pozyskaniu żądanych dokumentów, jest sprzeczna z treścią art. 73 § 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy wnioskiem z dnia 26 lipca 2012r. S. W. reprezentowany przez J. R., wystąpił o wydanie uwierzytelnionych kserokopii protokołów przesłuchania świadków z dnia 3 lipca 2012r. z akt sprawy "[...]", dotyczącej wykonania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr "[...]" położonej w A, gm. A. Jako uzasadnienie złożonego wniosku strona wskazała, że dokumenty te są niezbędnie potrzebne do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu oraz w innych postępowaniach. Organy odmówiły żądaniu wnioskodawcy wskazując, że nie zostało one poparte wykazaniem ważnego interesu strony.

W myśl art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej Kpa (Dz. U. 2013.267) strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Prawo strony do przeglądania akt sprawy i żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. W przypadku spraw prowadzonych z uwzględnieniem czynności innego postępowania i połączenia ze sobą akt kilku spraw odnoszących się do tej samej strony, wszystkie akta pozostające w dyspozycji organu w toku postępowania są objęte uprawnieniami strony przewidzianymi w art. 73 § 1 i 2 Kpa. Jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009r., II GSK 19/09).

Ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine kpa, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów ww. dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio kpa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003r.) w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998r., I SA/Łd 770/96.

We wniosku o wydanie uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy, uzasadniając jego żądanie, wskazano, że pełnomocnik skarżącego ze względu na uchybienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące terminu, o którym mowa w art. 79 § 1 Kpa, nie mógł wziąć udziału w przesłuchaniu stron. Tym samym nie zna również treści protokółów z przesłuchań świadków. Powołany przez stronę przepis Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jeśliby się okazało, że organ uchybił wymogom tego przepisu prawa, to należałoby w ocenie Sądu przyjąć, iż w takiej sytuacji żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku jest poparte ważnym interesem strony. Skoro bowiem pełnomocnik strony nie mógł uczestniczyć w przesłuchaniu świadków ponieważ został o tym zbyt późno poinformowany, to rzeczą oczywistą jest, że w takim stanie faktycznym w pełni uzasadniony jest wniosek o udostępnienie protokołów z przesłuchań tych świadków.

Ponadto strona w skardze wskazała, że sama nie ma możliwości wykonania kserokopii protokołów, gdyż strona oraz jej pełnomocnik (ustanowiony w postępowaniu administracyjnym) nie dysponowali przenośną kserokopiarką.

Trzeba przy tym zastrzec, że zupełnie nietrafiony jest argument organu, wskazujący, że strona ustanawiając pełnomocnika, którego miejsce zamieszkania znajduje się w odległości ok. 200 km od A, musiała liczyć się w ewentualnymi kosztami wynikającymi z dojazdu do siedziby Inspektoratu. Skarżący zaś mógł również pomimo ustanowienia pełnomocnika, sam skorzystać, z uprawnień wynikających z art. 10 czy art. 73 Kpa lub upoważnić inną osobę to tych czynności.

Przede wszystkim to od woli strony zależy wybór jej pełnomocnika i rzeczą absurdalną byłoby ponoszenie przez stronę konsekwencji prawnych, tylko z tego powodu, że jej pełnomocnik mieszka w znacznej odległości od siedziby organu prowadzącego sprawę. Strona postępowania ma pełne prawo dokonania wyboru najlepszego z jej punktu widzenia pełnomocnika, a organ nie może z tego powodu nakładać na nią jakichkolwiek reperkusji prawnych, w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym.

Ponadto stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie jest nieracjonalne z punktu widzenia ekonomiki prowadzonego postępowania administracyjnego. Według bowiem organu nadzoru budowlanego drugiego stopnia strona i jej pełnomocnik mogli sporządzić notatki lub też fotokopie potrzebnych im części akt administracyjnych, a następnie dochodzić ich uwierzytelnienia przez organ.

Rozwiązania zaprezentowane przez organ wymagałyby znacznego zaangażowania przez stronę postępowania, bądź jej pełnomocnika i są nieadekwatne do zgłoszonego przez nią wniosku, którego przedmiotem są protokoły przesłuchań świadków, zajmujące co najwyżej kilka stron. Zrealizowanie zatem tego wniosku nie jest ani skomplikowane, ani czasochłonne, nie generuje też znacznych kosztów. Postawa zaś zaprezentowana przez organy z pewnością nie służy kodeksowej zasadzie pogłębiana zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W ocenie Sądu niewielka ilość uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, których domaga się strona wraz z faktem, że pełnomocnik strony zamieszkuje w znacznej odległości od siedziby organu mogą przemawiać za wystąpieniem ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 kpa, w szczególności w sytuacji, gdy strona domaga się doręczenia jej uwierzytelnionych kserokopii ze względu na uchybienia procesowe organu.

Warto również wskazać, że gdyby zainteresowany podmiot wystąpił do organu o dokumenty, także te wytworzone w toku jakiegoś postępowania administracyjnego, zawierające informację publiczną, to organ musiałby udostępnić tego rodzaju informacje w pełnym zakresie i to bez badania czy strona ma w tym jakikolwiek interes. Analogicznie zatem, nie można w przypadku wystąpienia przez stronę postępowania w trybie art. 73 Kpa o kserokopie dokumentów z akt sprawy, w nieuzasadniony sposób blokować stronie dostęp do materiałów sprawy, powołując się na bardzo restrykcyjnie rozumiany ważny interes strony.

Mając powyższe na uwadze należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy ppsa. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku