I OSK 34/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 461/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), po rozpatrzeniu odwołania H. i K. małżonków M. (dalej skarżący bądź wnioskodawcy), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz H. i K. małżonków M. za działki położone we wsi Z. powstałe w wyniku podziałów zatwierdzonych decyzjami Wójta Gminy Z.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że H. i K. małżonkowie M. dnia 24 sierpnia 2009 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i nakazanie wypłacenia odszkodowania w kwocie 210.000 zł za przejęcie na własność przez Gminę Z. pod drogę gminną działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. łącznej 0,3698 ha położonych we wsi Z., gmina Z.

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] 2010 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania na rzecz H. i K. małżonków M. za opisane nieruchomości, które powstały w wyniku podziałów nieruchomości, zatwierdzonych decyzjami Wójta Gminy Z. odpowiednio z: [...] 2006 r. nr [...]; [...] 2006 r. nr [...]; 6 czerwca 2006 r. nr [...] r.; [...] 2006 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...] i [...] 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r. Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww działki wszczęto w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Dnia 12 stycznia 2010 r. Wójt Gminy Z. (dalej Wójt), jako "strona przedmiotowego postępowania" [winno być "organ reprezentujący Gminę Z."; art. 31 u.s.g.}, złożył wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na brak przesłanek do wydania we wskazanej sprawie decyzji administracyjnej. Wójt zauważył, że materialnoprawną przesłanką podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Zmiany do miejscowego planu zagospodarowania Gminy Z. uchwalone uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] 2002 r. przewidywały przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne jedynie części działki nr [...] na głębokości około 100 m. Skoro miejscowy plan zagospodarowania Gminy Z. nie przewidywał drogi publicznej dla terenu objętego podziałem, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie ma podstaw do przyznania żądanego przez wnioskodawców odszkodowania. Z powodu zapisu zawartego w decyzjach podziałowych Wójta, dotyczących odpowiednio wydzielenia działek nr [...], a wskazującego że po uprawomocnieniu się decyzji podziałowych ww działki przechodzą na własność Gminy Z. jako droga, na który to zapis jako podstawę do przyznania jej odszkodowania powoływała się strona, Starosta zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania i dnia 10 lutego 2010 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej Kolegium bądź SKO) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji podziałowych. W odpowiedzi Prezes Kolegium pismem z 6 kwietnia 2010 r. wskazał, że w ostatecznej decyzji z [...] 2006 r. nr [...] Wójt Gminy Z. zatwierdził podział nieruchomości o nr [...] położonej we wsi Z. na trzy odrębne działki: [...]. W wyniku powziętych przez ówczesnych właścicieli działań, powstała w wyniku tego podziału działka o nr [...] uległa wtórnemu podziałowi na działki o nr: [...]. Nowo powstała działka (nr ...) uległa kolejnemu podziałowi, a utworzone z tego podziału nieruchomości dalszym podziałom. Odnośnie kwestii działek wydzielonych pod drogę na podstawie wskazanych decyzji podziałowych (w których co prawda znalazły się zapisy, że po ich uprawomocnieniu wydzielone działki przejdą na własność gminy Z. jako droga) zauważyć należy, że przejście na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a zatem nie rozstrzyga się tej kwestii aktem administracyjnym - jest to skutek wydania określonej decyzji podziałowej. Zapis we wskazanych decyzjach należy traktować jako mający charakter jedynie informacyjny. W powyższych sprawach nie można pominąć faktu, że działki ewidencyjne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, zostały już zbyte na rzecz osób trzecich. Nawet przy założeniu, że wskazane decyzje Wójta dotknięte są jedną z wad powodujących ich nieważność to ich wyeliminowanie z obrotu prawnego stało się niemożliwe z uwagi na fakt wywołania przez nie nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec powyższego Starosta postanowieniem z 19 kwietnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] 2010 r. odmówił przyznania odszkodowania podnosząc, że podział nieruchomości został co prawda dokonany na wniosek dotychczasowych właścicieli lecz grunty nie zostały wydzielone pod drogi publiczne.

Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli H. i K. małżonkowie M. podnosząc, że pozostaje ona w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zawiera rozstrzygniecie sprawy wnioskodawców w sposób pozostający w sprzeczności z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n., uzasadniającego przyznanie wnioskodawcom należnego im odszkodowania.

Wojewoda [...] działający w sprawie jako organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niezasadne, a podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą wydania decyzji I instancyjnej jest art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Z regulacji tej wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym żądanego w niniejszej sprawie odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu powstałe w wyniku dokonanego na wniosek właściciela podziału nieruchomości przejęte zostały pod drogi publiczne i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego ich własności, jak również brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między zainteresowanymi. Z powołanych przepisów wynika, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Powyższe oznacza, że aby doszło w niniejszej sprawie do ustalenia na rzecz H. i K. małżonków M. odszkodowania we wskazanym trybie, działki nr [...] o pow. łącznej 0,3698 ha położone we wsi Z., muszą zostać wydzielone pod drogi publiczne i wyniku tego podziału przejść na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że mimo decyzji zatwierdzających podział nieruchomości (skutkujących wydzieleniem działek za które o ustalenie i wypłatę odszkodowania wnoszą odwołujący się) nie nastąpiło przejście własności tych działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem brak podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za ową nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda biorąc pod uwagę zgromadzone dowody zauważył, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Z. na dzień wydawania decyzji zatwierdzających podział opisanych działek, nie zostało przewidziane umiejscowienie drogi o charakterze publicznym na działkach H. i K. małżonków M., które de facto zostały wydzielone pod drogę dla użytku nowopowstałych w wyniku podziałów działek. Wojewoda zauważył, że w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie przysługuje w sytuacji gdy własność działek przeszłaby na własność gminy z mocy prawa. Jednak obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego na wskazanej nieruchomości nie przewidywał na terenie podlegającym podziałowi powstania drogi publicznej, dlatego też wskazane działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. W takiej sytuacji, gdy nie następuje skutek przewidziany w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc własność działki nie przechodzi na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, brak przesłanek do ustalenia odszkodowania, o którym stanowi przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzje Wójta, w których bezpodstawnie wskazano o przejściu gruntów wydzielonych działek na własność gminy Z. jako droga, nie mogą być źródłem i podstawą do przyznania wnioskodawcom odszkodowania. Podstawę do przyznania odszkodowania mogą stanowić jedynie przepisy obowiązującego prawa. W przedstawionym stanie faktycznym art. 98 ust. 3 u.g.n., wskazywany przez wnioskodawców jako podstawa przyznania należnego im odszkodowania, nie będzie miał zastosowania. Podział wskazanych nieruchomości nastąpił bowiem na wniosek dotychczasowych właścicieli nieruchomości, a wydzielenie działek pod drogę miało na celu zapewnienie dojazdu do wydzielanych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości pozostałych działek. Nie było w tym miejscu przewidzianej w planach zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej. Działki wydzielone pod drogę stanowiącą w chwili obecnej dojazd do pozostałych wydzielonych działek zgodnie z prawem stanowią nadal własność jej dotychczasowych właścicieli, na wniosek których dokonano ich wydzielenia, a wydzieloną drogę należy uznać za drogę wewnętrzną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda zaznaczył, że wypis z rejestru gruntów nie stanowi dokumentu konstytuującego prawo własności nieruchomości, a zatem nie stanowi o właścicielu tej nieruchomości. Stosownie do stanowiska przedstawionego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, jednak w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z 24.11.1997 r., II CKN 110/97) przyjęto stanowisko, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar, nie jest jednak objęte domniemaniem wiarygodności ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewoda zaznaczył, że tezy przyjmowane w orzecznictwie nie mogą być uznawane za źródło obowiązującego prawa. Wyrok NSA z 27.4.2009 r., I OSK 663/08, na uzasadnienie którego powołują się wnioskodawcy, dotyczy sytuacji, gdy podział nieruchomości i wydzielenie działek za które w konsekwencji przyznano odszkodowanie właścicielom, nastąpił w czasie gdy obowiązywał inny stan prawny, niż stan prawny obowiązujący w datach podziału działek skarżących. Wg decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej dla wskazanego terenu stanowi droga wewnętrzna. Decyzja ta dotyczy działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami: [...], stanowiących drogę wewnętrzną będącą jednocześnie dojazdem do ww działek.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] decyzją z [...] 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...], którą uznał za prawidłową.

Skargę na decyzję z [...] 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i K. małżonkowie M., wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ bezpodstawnie przyjął, że droga wydzielona z nieruchomości należących do skarżących nie miała charakteru drogi gminnej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci :

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego wynikające z zaniechania przeprowadzenia dowodu z:

- wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla działek wydzielonych pod drogi w miejscowości Z. i w innych miejscowościach gminy Z., których właścicielem wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości stała się Gmina Z. oraz dowodu z wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, w których położone były dzielone nieruchomości;

- opinii biegłego urbanisty w celu ustalenia znaczenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.;

- projektów budowlanych załączonych do decyzji Starosty [...] o numerach: [...] o pozwoleniu na budowę dotyczących działek położonych wzdłuż przedmiotowej drogi na okoliczność odległości linii zabudowy od linii rozgraniczającej teren zabudowy i teren drogi oraz na okoliczność, że działki, których dotyczyły decyzje o pozwoleniu na budowę miały i mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej;

- projektu budowlanego załączonego do decyzji Starosty [...] o numerze [...] o pozwoleniu na budowę linii napowietrznej niskiego napięcia na przedmiotowej drodze na okoliczność, że przedmiotowa droga ma charakter drogi gminnej;

- oświadczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku sprzeciwu co do użytkowania budynków mieszkalnych wybudowanych na działkach położonych wzdłuż przedmiotowej drogi;

- dokumentacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w Starostwie Powiatowym w [...] potwierdzających, że instalacje wodociągowe i kanalizacyjne znajdują się w drodze gminnej, powstałej w wyniku wydzielenia z nieruchomości należących do skarżących.

b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy świadczącym jednoznacznie o tym, że części nieruchomości należących do skarżących zostały wydzielone pod drogę publiczną przejętą na własność Gminy Z. i przez pominięcie części materiału dowodowego w postaci aktów notarialnych załączonych do akt sprawy dnia 20 października 2010 r.

c) art. 16 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie stwierdzeń zawartych w treści ostatecznych decyzji Wójta Gminy Z. o zatwierdzeniu podziałów nieruchomości, w wyniku których doszło do wydzielenia części nieruchomości należących do skarżących pod drogi publiczne;

d) art. 8 w związku z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że Gmina Z. przejęła na własność działki wydzielone z nieruchomości należących do skarżących pod drogi publiczne, potwierdzonej za pomocą dokumentów urzędowych, jakimi są złożone do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów wydane przez Starostwo Powiatu [...];

e) art. 76 § 1 k.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z tym, co wynika z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, polegających na przyjęciu, że Gmina Z. nie przejęła na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości należących do skarżących, mimo tego że z dokumentów urzędowych wynikają wnioski odmienne, a z uzasadnienia nie wynika, że organ obalił domniemanie prawdziwości dokumentów urzędowych;

f) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że została udowodniona okoliczność faktyczna w postaci wewnętrznego charakteru drogi wydzielonej z nieruchomości należącej do skarżących, mimo tego, że organ nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym dowodu na tę okoliczność z dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 września 2010 r.; gdyby skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazaliby na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla innych miejscowości gminy Z. i wnieśliby o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które miałoby na celu wykazanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające zastosowanie do nieruchomości skarżących uzasadniały uznanie wydzielonej z należącej do nich nieruchomości za drogę publiczną;

2. naruszenie przepisów prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, w postaci art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodu przeprowadzonego przez organ w postępowaniu odwoławczym z dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co skarżący nie mogli wypowiedzieć się o nieprawidłowościach, których organ dopuścił się przy przeprowadzaniu jednego z najważniejszych dowodów w niniejszej sprawie; w ten sposób organ uniemożliwił skarżącym bez ich winy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, które spowodowało, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny i wydał wadliwe rozstrzygnięcie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżących prawa do słusznego odszkodowania z tytułu pozbawienia ich własności części należących do nich nieruchomości i przeznaczenia ich na cele publiczne;

- art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez rozstrzygnięcie sprawy skarżących w sposób pozostający w rażącej sprzeczności z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. uzasadniającą przyznanie skarżącym należnego im odszkodowania;

- art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] 2010 r. odmawiającej skarżącym odszkodowania za działki wydzielone pod drogę w wyniku zatwierdzenia podziału należącej do nich nieruchomości mimo tego, że powstała w wyniku podziału droga jest drogą gminną o czym świadczy szereg dowodów przeprowadzonych w sprawie, a w konsekwencji zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...]i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a. uznał skargę za niezasadną.

Wniosek o wypłatę odszkodowania skarżący opierają na art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten określa skutki związane ze zmianą właściciela wydzielonych pod drogi działek. Wskutek wydania na wniosek właściciela decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z przeznaczeniem na drogi z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna, z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Skutek w postaci przejścia własności z mocy ustawy jest expressis verbis wyrażony w art. 98 u.g.n. Ustawa uzależnia wystąpienie tego faktu od spełnienia dwu warunków: wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) i wydzielenia gruntu pod drogi publiczne – gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Nie są przewidziane inne przesłanki, od których ustawodawca uzależnia nabycie nieruchomości przeznaczonych pod drogi na rzecz gminy.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za takie działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie jest zatem konsekwencją pozbawienia prawa własności dotychczasowego właściciela przez nałożenie obowiązku odszkodowawczego na nowego właściciela.

Kwestia zgodności decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest istotna tylko z punktu widzenia oceny ważności takiej decyzji, zatem nie wpływa to na skutki w postaci przejścia własności.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) przechodzą na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalony został w dniu 29 sierpnia 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.], dalej u.z.p..

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także trasy niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wedle jednocześnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.], dalej u.d.p., drogami publicznymi były drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Poza kategorią dróg publicznych, pozostawały drogi wewnętrzne tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Oznacza to, że jeśli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że teren objęty podziałem w przedmiotowej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej, a uznanie drogi za publiczną tak w planie, jak i w trybie ustawy o drogach publicznych, nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania.

W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że w wyniku podziału nieruchomości skarżących, wydzielono grunty pod drogi, jednakże nie stanowiły one dróg publicznych. Uzasadnienie decyzji zatwierdzających podział, że wydzielane drogi po uprawomocnieniu się decyzji przechodzą na własność Gminy Z., nie mają w sprawie żadnego znaczenia, gdyż w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa.

Sąd I instancji przyznał rację Wojewodzie, że powoływany przez skarżących wyrok NSA z 27.4.2009 r., I OSK 663/08, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on sprawy, w której podział nieruchomości odbywał się pod rządami poprzedniej regulacji prawnej – art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [j.t. Dz. U. z 1999 r., nr 30, poz. 127 ze zm.], dalej u.g.g.w.n.

Należy zaznaczyć, że kwestia przejścia czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez organy orzekające kwestii własności przedmiotowych działek na podstawie korespondencji prowadzonej z Gminą Z., pozwoleń na budowę, projektów budowlanych, dokumentacji przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, aktów notarialnych załączonych do pisma z 20 października 2010 r., czy też na podstawie wypisów z rejestru gruntów, należy uznać za całkowicie chybione.

Prawa własności bowiem nie można domniemywać, a wypisy z rejestru gruntów nie przesądzają o tytule własności, a mają charakter wyłącznie informacyjny.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście prawa własności na gminę, zatem odmowa ustalenia odszkodowania nie narusza żadnych praw skarżących, w szczególności decyzja ta nie narusza art. 21 Konstytucji RP, ponieważ właściciele nie utracili własności działek wydzielonych pod drogi i nie mogą domagać się odszkodowania według przepisów wywłaszczeniowych.

Wojewódzki Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, jednakże uchybienie powyższe nie miało w ocenie sądu wpływu na rozstrzygnięcie. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji i strona miała możliwość zapoznania się z nim. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie mogła być uwzględniona.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. M. i K. M., reprezentowani przez radcę pr. A. P.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. niezastosowanie normy prawa miejscowego zawartej w graficznym postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. uchwałą z dnia 10 grudnia 1998 r., nr V/12/98 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 12, poz. 115) i uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr XXXVI/134/2002 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 244, poz. 6229), przewidującej wydzielenie w planie części nieruchomości skarżących na potrzeby komunikacyjne (tak: wyrys z planu miejscowego – w aktach sprawy);

b. niewłaściwą wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że dosłowne i jasne stwierdzenie w decyzji podziałowej o przejściu własności części nieruchomości na własność gminy, odpowiadające symbolom liniom w graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewystarczające, w sytuacji, gdy nie towarzyszy jasnej treści decyzji jednoczesny zapis w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c. art. 1 Protokołu nr 1, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 195 ze zm.) do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA na zaskarżoną decyzję odmawiającą skarżącym przyznania odszkodowania za faktyczne wykorzystanie przez Gminę Z. własności prywatnej w interesie publicznym oparte o przepis graficzny zawierający rysunek drogi w planie zagospodarowania przestrzennego i o ostateczne decyzje podziałowe przewidujące przeznaczenie odpowiednich części nieruchomości należących do skarżących pod drogę publiczną zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, polegające m. in. na wydaniu ww decyzji podziałowych przewidujących powstanie drogi publicznej, przekazaniu tych decyzji nakazujących wywłaszczenie do Starosty [...] w celu wpisania w katastrze nieruchomości Gminy Z. jako właściciela; wydawania przez Wójta Gminy Z. zgód na zagospodarowanie nieruchomości jak własnej, zagospodarowanie nieruchomości drogowej jak własną przez umieszczenie w niej gminnych mediów;

d. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję bezpodstawnie pozbawiającą skarżących prawa do słusznego odszkodowania z tytułu prawnego i faktycznego pozbawienia ich własności części należących do nich nieruchomości i przeznaczenia ich na cele publiczne;

2. naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w orzeczeniu wyjaśnienia powodów pominięcia istotnych dokumentów urzędowych wskazujących na jednoznaczną wykładnię urzędową (autentyczną) planu miejscowego w szczególności w takich dokumentach jak:

- decyzje podziałowe omówione w uzasadnieniu, w których Wójt Gminy Z. celowo nie utworzył dróg wewnętrznych, bowiem wprost stwierdził, że działki gruntu znajdujące się na obszarze objętym planem miejscowy[m] przeznacza pod drogę przechodzą na własność gminy;

- pisma wydawane przez Gminę (Wójta lub osoby upoważnione) wyrażające zgodę na lokalizację mediów w pasie drogi gminnej;

3. naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy istotnych dokumentów urzędowych wskazujących na jednoznaczną wykładnię urzędową (autentyczną) planu miejscowego w szczególności w takich dokumentach jak:

- decyzje podziałowe omówione w uzasadnieniu, w których Wójt Gminy Z. celowo nie utworzył dróg wewnętrznych, bowiem wprost stwierdził, że działki gruntu znajdujące się na obszarze objętym planem miejscowy[m] przeznacza pod drogę przechodzą na własność gminy;

- pisma wydawane przez Gminę (Wójta lub osoby upoważnione) wyrażające zgodę na lokalizację mediów w pasie drogi gminnej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym w szczególności wynagrodzenia radcy prawnego; ewentualnie o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi do WSA przez jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy w wyniku wydania na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. decyzji Wójta Gminy Z. z dnia: [...] 2006 r. nr [...]; [...] 2006 r. nr [...]; [...] 2006 r. nr [...] r.; [...] 2006 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...]; [...] 2007 r. nr [...] i [...] 2007 r. nr [...] (k. 72-84 akt Starosty), działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. łącznej 0,3698 ha położone we wsi Z., gmina Z., zostały wydzielone pod drogę gminną, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. oraz czy w związku z tym skarżącym przysługuje prawo do odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie normy prawa miejscowego zawartej w graficznym postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. uchwałą z dnia 10 grudnia 1998 r., nr V/12/98 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 12, poz. 115) i uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr XXXVI/134/2002 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 244, poz. 6229, dalej plan), przewidującej wydzielenie w planie części nieruchomości skarżących na potrzeby komunikacyjne.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471; 114/09/946; art. 14 ust. 8 u.p.z.p.; art. 7 u.z.p.), podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze, w tym aktów prawa europejskiego. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

Sporna pomiędzy stronami jest wykładnia prawa miejscowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Obie uchwały Rady Gminy Z.: z 10 grudnia 1998 r., nr V/12/98 i z 29 sierpnia 2002 r., nr XXXVI/134/2002, zapadły pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym pierwsza z nich według tekstu Dz.U. nr 89, poz. 415, zm. 1996 r., nr 106, poz. 496, 1997 nr 111, poz. 726 i nr 133, poz. 885, a druga według jednolitego tekstu Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., choć w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, zmiana stanu normatywnego z punktu widzenia wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego (nazwanego przez ustawodawcę w art. 7 u.z.p. przepisem gminnym; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, W. Pr. 1995, s, 27-28, uw. 2-4), nie ma istotnego znaczenia.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 u.z.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organy administracji publicznej wiąże zarówno część tekstowa, jak i graficzna planu. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Należy mieć na uwadze, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.2.2005 r., OSK 1070/04, Lex nr 175328).

Uwadze Sądu I instancji uszło, że w § 4 uchwały z 29 sierpnia 2002 r. normodawca gminny wskazał, że przy realizacji zainwestowania na wyznaczonych terenach ustala się konieczność przestrzegania zasad: ... 2. Szerokość w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych do działek, ustala się na min. 8,0 m. Dojazd do max. trzech działek dopuszcza się w szerokości 6,0 m. W § 25 ustalono: 1. We wsi Z. wyznacza się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością lokalizacji działek pod zabudowę letniskową. 1.1. Z obszarów i fragmentów działek o poniższych numerach ewidencyjnych zostają utworzone tereny: ... - [...] – teren 20MN/02 – 0,99 ha... 1.3 Przy zagospodarowaniu wyżej wymienionych terenów obowiązują ustalenia zawarte w § 4 niniejszej uchwały. W § 29 normodawca gminny wskazał, że rysunki zmiany planu nr 1-47 w skali 1:5000 i 1:10000 stanowią załącznik do uchwały i obowiązują w zakresie ustaleń: 1. granic zmiany planu, 2. linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania, 3. przeznaczenia terenów. Rysunek nr 44 obejmuje wieś Z., w tym teren 20MN/02 (wypis i wyrys z planu miejscowego; k. 100,116-118,123 akt Starosty; istotne fragmenty w aktach Wojewody, załączony do pisma Wójta z 2 września 2010 r.).

Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2009 r., II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z 18. 11.2008 r., II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879). Art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne bądź pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Odwołanie się do art. 1, 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., nie może stanowić przeszkody dla uznania, że przedmiotowe działki zostały zgodnie z planem wydzielone pod drogę publiczną gminną, bowiem w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie chodzi o drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 660-661, nb 1). Działaniem u.g.n. są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane (wyrok Sądu Najwyższego z 11.7.2012 r., II CSK 709/11, Lex nr 1215615, akceptowany przez M. Wolanina – op. cit. s. 662, nb 2).

W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, dalej rozporządzenie), normodawca określił – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy - w szczególności, że drogą w rozumieniu rozporządzenia jest droga publiczna (§ 3 pkt 1); liniach rozgraniczających drogę – rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy...ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego...(§ 3 pkt 3). W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:...7) drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D" (§ 4 ust. 1), przy czym drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: ... 4) drogi gminne – klasy L, D.. .(§ 4 ust. 2). Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych (§ 6). Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli:...Najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym... D 10 m (§ 7 ust. 1). W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy... (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).

Prawidłowa wykładnia treści planu miejscowego pozwala zatem na przełożenie rysunku nr 44 planu na język normy prawnej, uwzględniając postanowienia zawarte w tekście planu, w szczególności w § 4 pkt 2, § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3 w zw. z § 29 planu.

Błędnie Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że teren objęty podziałem w kontrolowanej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej, a uznanie drogi za publiczną w planie i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Przeciwko trafnie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowanej wykładni aprobowanej w zaskarżonym wyroku przemawia to, że przy prawidłowej wykładni planu miejscowego należało ustalić, że przyjęcie w § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3; § 4 pkt 2 i § 29 oraz w rysunku planu drogi dojazdowej o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających, umieszczonej na terenie oznaczonym symbolem 20MN/02, prowadzi do rezultatu, że plan przewiduje drogę gminną o klasie drogi dojazdowej, spełniającej kryteria przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4, § 6, § 7 ust. 1 dla klasy ulicy D, przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946, dalej Konstytucja).

Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nią rekompensatę.

Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11).

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n., winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne jest zatem: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową, lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej (odpowiednio wyrok WSA w Poznaniu z 23.11.2007 r., III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855; wyrok WSA w Kielcach z 14.3.2012 r., II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Z przepisów u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i w trybie art. 95 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do ustalenia, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia to, że wówczas podział nieruchomości wymagałby dla projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie mających dostępu do drogi publicznej, wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem bądź sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n.), bądź dokonania podziału pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, zostaną ustanowione (art. 99 u.g.n.). Żadna z powołanych decyzji Wójta nie realizuje takich wymogów (k. 72-88 akt Starosty).

Wykładnia planu oraz art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie spełnia także wymogów ochrony wartości konstytucyjnych – art. 21 ust. 2 Konstytucji i wymogów prawa europejskiego – art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie prawa człowieka.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. są w istocie skonstruowane identycznie, winny być zatem rozpoznane łącznie. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że powołane dokumenty urzędowe wskazują na urzędową (autentyczną) wykładnię planu miejscowego. W istocie wskazują one na to, że aż do zakwestionowania przez Starostę skutków prawnych ostatecznych decyzji podziałowych, Gmina Z. i jej organy uznawały, że Gmina nabyła prawo własności przedmiotowych działek. Wskazywało na to planistyczne i ewidencyjne wyodrębnienie tej drogi (k. 38-41, 178-180 akt Starosty; M. Wolanin – op. cit. s. 663-664 nb 3). Czy doszło do skutecznego wyodrębnienia prawnego nie wiadomo, bo Gmina nie wystąpiła do Sądu wieczystoksięgowego o wpisanie jej jako właściciela owych działek. Nie ulega jednak wątpliwości, że faktycznie traktowała owe działki jako własność Gminy, wydając bez zgody i bez zasięgania stanowiska skarżących, zgody na lokalizację linii energetycznej, kładąc w pasie drogi instalację wodociągową i kanalizację gminną, uznając w początkowym okresie roszczenie o odszkodowanie do kwoty 40.000 zł a następnie 50.000 zł (k. 44, 45, 92, 93 akt Starosty).

Gdyby wykładnia planu i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. miała prowadzić do odmiennego rezultatu, niż wskazywany w niniejszym wyroku, odpowiedzialność odszkodowawcza Gminy za faktyczne wywłaszczenie, jako za bezprawne działanie władzy publicznej, byłaby dużo surowsza, niż za działanie legalne (M. Wolanin – op. cit. s. 688-690, nb 16 i przywołane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwa).

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać za przedwczesny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.