I OSK 2822/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 897/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Gminy K., Nadleśnictwa K. oraz Powiatu K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy K. kwotę 440 zł, na rzecz Nadleśnictwa K. kwotę 200 zł oraz na rzecz Powiatu K. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 8 października 2001 r. A. P. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że będące byłą własnością jego poprzednika prawnego, A. P., następujące parcele katastralne:

1. objęte Iwh [...] — K.:

• parcele budowlane 1. kat.: 2, 3, 8, 9, 12, 78, 79, 81, 82, 83, 84, 132, 157, 166, 350/1, 350/2, 435, 436,

• parcele gruntowe 1. kat.: 1, 2, 3, 4, 5/1, 5/3, 54, 60/1, 60/3, 182, 183, 184, 186, 187, 201, 211, 221, 224/1, 224/2, 846/4, 951, 952/1, 952/2, 952/3, 952/4, 1439, 1440, 1533, 1538, 1550/3,

2. objęte Iwh [...]— K.:

• parcele gruntowe 1 kat.: 74, 69/1, 1530

3. objęte Iwh [...]—R.:

• parcela budowlana 1. kat. 64,

• parcele gruntowe 1. kat.: 428, 429, 762

nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r, nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret bądź dekret z 6 września 1944 r.).

Decyzją z dnia [...] 2004 r. (dalej decyzja z [...] 2004 r.) Wojewoda [...] stwierdził, że będące przedmiotem powyższego wniosku nieruchomości stanowiące na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. własność A. P., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W wyniku rozpoznania odwołania A. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2006 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2006 r.) uchylił decyzję z [...] 2004 r. w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji wskazując, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 661/06 (dalej wyrok IV SA/Wa 661/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że dopuszczalne jest rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że Wojewoda winien rozważyć czy wymienione we wniosku parcele miały charakter nieruchomości ziemskich w rozumieniu dekretu i czy były powiązane z częścią majątku wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej.

Pismem z dnia 8 czerwca 2007 r. następcy prawni wnioskodawcy rozszerzyli wniosek o działki nr [...] położone K., odpowiadające dawnym parcelom katastralnym pb nr [...] - objętym dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K.oraz parceli katastralnej nr [...] - objętej dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2008 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.), orzekł, że byłe parcele katastralne, objęte dawnymi wykazami hipotecznymi zgodnie z wnioskiem spadkobierców A. P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe parcele katastralne (odpowiadające obecnie działkom ewidencyjnym nr [...], położonym w K. i działce ewidencyjnej nr [...] położonej w R., o łącznej powierzchni przekraczającej 33 ha, stanowiące własność: Skarbu Państwa, Gminy K., Powiatu K., Skarbu Państwa - Nadleśnictwa K., Agencji Nieruchomości Rolnych, Województwa [...] oraz osób fizycznych i prawnych), mieszczące się zarówno na terenie zespołu dworsko - parkowego, uzdrowiska, [...] (szpital) oraz na terenie ruin zamku [...], nie stanowiły nieruchomości ziemskich oraz nie były funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym majątku K.

Powyższe stanowisko zostało wywiedzione przez Wojewodę z ustalonego i przedstawionego szczegółowo w uzasadnieniu decyzji stanu faktyczno – prawnego przedmiotowych parceli na dzień 1 września 1939 r. i na dzień 13 września 1944 r.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało, że majątek K. stanowił w dacie wejścia w życie dekretu własność jednej osoby – hr A. P. Powierzchnia ogólna majątku przekraczała normy określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W skład majątku K. wchodziły parcele o różnym przeznaczeniu:

- parcele należące do zespołu pałacowo-parkowego, na których mieściły się budynki o charakterze mieszkalnym, rekreacyjnym,

- parcele mieszczące się na terenie uzdrowiska, zabudowane budynkami mającymi charakter leczniczy, uzdrowiskowy (gdyż znajdowały się tam słynne złoża wód siarczanych), jak również służące na pobyt i rozrywkę dla kuracjuszy,

- parcele należące do [...]- czyli części związanej z uzdrowiskiem, na której znajdował się szpital,

- parcele należące do folwarku - części rolnej, związanej z prowadzeniem produkcji rolnej.

Działalność rolna nie stanowiła jedynego źródła dochodów rodu P. Znaczne dochody przynosiły przedsiębiorstwa przemysłowe, jak tartak, kopalnia, fabryka gontów czy cegielnia. Mimo że właścicielem pałacu był A. P., to do roku 1939 nowy pałac w K. zamieszkiwany był przez jego matkę, brata A. P., jego żonę i dzieci. A. P. był namiestnikiem Galicji, zajmował się polityką, a właściciel K. – A. P., jak wynika ze sprawozdania z 1921 r., sporządzonego przez komisarza ziemskiego, wówczas zamieszkiwał w [...], a w 1939 r. opuścił Polskę. W czasie wojny pałac w K. był letnią rezydencją "generała" [winno być "Generalnego Gubernatora H."] F. Powyższe wskazuje, że A. P. nie uczestniczył bezpośrednio w administrowaniu nieruchomością.

Zespół pałacowo-parkowy wraz z obszernym parkiem o powierzchni ponad 12 ha, stanowił jeden kompleks mieszkalno - rekreacyjny, wypoczynkowy. Zespół uzdrowiskowy pełnił funkcje lecznicze, zdrojowe, gdyż wykorzystywano znajdujące się tam złoża wód siarczanych. Do dnia dzisiejszego budynek zdroju [...] (przebudowany i zmodernizowany) wykorzystywany jest na cele lecznicze. Także budynek [...] pełni podobną funkcję jak w XIX i XX w. jako centrum kulturalno-oświatowe. Obecnie mieści się w nim K. Ośrodek Kultury Pałac [...]. Zespół leczniczo-uzdrowiskowy związany był z [...]. Dzięki budowie obiektów reprezentacyjnych takich jak: pałac, kościół, K. zyskały rangę rezydencji.

Część rolna przedmiotowego majątku - folwark (która z uwagi na jej produkcję rolną niewątpliwie była nieruchomością ziemską), mieściła się po południowej stronie ul. [...], poniżej torów kolejowych. Ulice i tory oddzielały część rolną majątku od [...], zespołu pałacowo-parkowego i kompleksu. Każda z wymienionych części posiadała odrębne wjazdy na swój teren.

Powyższe pozwala zdaniem Wojewody stwierdzić, że przedmiotowe parcele katastralne, tworzące zespoły: pałacowo-parkowy, uzdrowiskowy powiązany z [...] oraz ruiny zamku [...], mogły prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego (części rolnej) majątku K. i odwrotnie. Zatem nie pozostawały one w faktycznej funkcjonalnej łączności z pozostałą resztą przedmiotowego majątku, stanowiącego byłą własność A. P., podlegającego przejęciu na cele reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli: J. P., Gmina K., Województwo [...], Powiat K. oraz Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa K.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister bądź organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] 2009 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2008 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielając stanowisko Wojewody wyrażone w kwestionowanej decyzji, szczegółowo opisał funkcje poszczególnych parcel, odniósł się do wielu zarzutów odwołań i wyprowadził wniosek, że wnioskowane parcele mogły prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości o charakterze rolnym i na odwrót. Nie miały one związku z prowadzeniem produkcji rolnej w majątku K., a zatem nie mogą zostać uznane za nieruchomości ziemskie w rozumieniu przepisów dekretu. Z tych względów w ocenie organu za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie uznające, że nie podpadały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2009 r. wnieśli do Sądu: Gmina K., Powiat K., Województwo [...] oraz Nadleśnictwo K.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/WA 169/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Województwa [...] z uwagi na wniesienie jej po upływie przewidzianego prawem terminu.

W skardze Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

• art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczający, nieustalenie przedmiotu postępowania, a to przez powielenie przytoczonej w decyzji organu I instancji numeracji działek i parcel, w tym numerów dawnych parcel katastralnych i numerów obecnych działek ewidencyjnych, stosowanych zamiennie bez weryfikacji, czy tereny te oznaczone w różny sposób nie są ze sobą tożsame;

• art. 10 § 1 k.p.a. przez niepowiadomienie skarżącej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału;

• art. 28 k.p.a. przez pominięcie udziału w postępowaniu jako stron właścicieli działek wchodzących w skład terenów objętych decyzją;

• art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania dlaczego organ uznał, że obecne działki ewidencyjne są równoważne i identyczne z dawnymi parcelami katastralnymi.

Skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.: z wypisów z rejestru gruntów i mapy uzupełniającej podziału pgr [...] objętej lwh [...] K. z [...] 1994 r. i wyrysu z mapy ewidencji gruntów z [...] 1996 r. na okoliczność braku tożsamości obszarów będących przedmiotem decyzji z nieruchomościami stanowiącymi przed wykonaniem dekretu PKWN własność A. P.;

- z treści książki Ryszarda Abramowicza, Stefana Bratkowskiego i Romana Wójcika "Mieliśmy kilkaset sióstr i braci", Książka i Wiedza, Warszawa 1984 r. na okoliczność, że przejęte tereny spełniały cele reformy rolnej jako bezpośrednio nadające się do wykorzystania dla szkół oraz na potrzeby komunikacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania Gmina K. dokonała w ewidencji gruntów sprawdzenia szeregu działek objętych decyzją. Ustalenia te wykazały, że organy obu instancji nie sprawdziły stanu terenów, co do których orzekały i w konsekwencji decyzjami objęto również obszary wykazane jako działki osób prywatnych. I tak np. objęta decyzją parcela gruntowa nr [...] uległa podziałowi na mniejsze jednostki (działki ewidencyjne nr [...]) a niektóre z nich włączono w obszar działek ewidencyjnych osób fizycznych. Mimo to zaskarżona decyzja orzeka o tych terenach z pominięciem udziału ich właścicieli.

Błędne jest ocenianie związku funkcjonalnego między nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości ziemskiej a nieruchomościami o charakterze rolniczym przez pryzmat ustania bytu danej części majątku. W przypadku dóbr krzeszowickich oceniać należy łączność funkcjonalną badając, czy możliwe byłoby funkcjonowanie majątku w dotychczasowym kształcie i na dotychczasowych zasadach, gdyby doszło do likwidacji części rolniczej (bądź odwrotnie). Gmina dowodziła istnienia związku funkcjonalnego w odwołaniu, w pismach z 24 października 2008 r. i z 21 października 2009 r. Decyzja argumentacji tej nie omawia, ograniczając się do omówienia dowodów na poparcie rozstrzygnięcia decyzji.

W świetle uregulowań art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu podlegały tereny, które bezpośrednio nadawały się do wykorzystania m.in. dla szkół i na potrzeby komunikacji publicznej.

Organ administracji nie badał tych okoliczności. Tymczasem dnia 2 maja 1946 r. Minister Oświaty wydał zarządzenie powołujące do życia m.in. gimnazjum ogrodnicze, które funkcjonowało na terenie majątku rodziny P. Na przejętym na cele reformy terenie w 1945 r. powstało również liceum (w domu gościnnym uzdrowiska, na którego istnienie wskazują fotografie oraz wypowiedzi zawarte w dołączonym do skargi fragmencie książki).

Nie zbadano czy przy przejęciu majątku spełniono cel reformy, jakim była możliwość bezpośredniego wykorzystania przejętych terenów na potrzeby komunikacji publicznej i czy decyzja nie obejmuje terenów zajętych pod drogi publiczne, które stały się własnością Skarbu Państwa lub innych jednostek zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. nr 133, poz. 872 [ze zm.], dalej ustawa z 13 października 1998 r.).

Powiat K. w skardze wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie:

• art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

• art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegające na rozstrzygnięciu sprawy na podstawie nieobowiązujących aktów prawnych tj. dekretu i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie),

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący zarzucił naruszenie:

• § 5 i 6 rozporządzenia przez wydanie decyzji stwierdzającej niepodleganie nieruchomości pod działanie dekretu mimo braku stosownego wniosku uprawnionego podmiotu, złożonego w oparciu o ww. przepisy, w którym strona zgłaszałaby żądanie wydania decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

• art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 239 ust. 3 Konstytucji RP i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia na uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. zawierającej wykładnię pojęcia "nieruchomości" oraz pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zastosowanych w dekrecie, mimo utraty mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego,

• art. 7, 77 § 1 i 3 oraz 107 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności w zakresie ustalenia wykorzystania wskazanych w decyzji nieruchomości w zakresie rzeczywistego jak również potencjalnego ich przeznaczenia zgodnie z celem określonym w dekrecie, a także polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji,

• art. 2 ust. 1 dekretu przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę do przejęcia dla celów określonych w dekrecie wskazanych w decyzji nieruchomości przez przyjęcie wykładni pojęć "nieruchomości", "nieruchomości ziemskich" i "użytków rolnych" pozostającej w sprzeczności z brzmieniem przepisów dekretu, w tym określonych w dekrecie celów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie przedmiotowe nieruchomości podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na fakt, że stanowiły własność jednej osoby i tworzyły całość terytorialną, wchodzącą w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni ogólnej i powierzchni użytków rolnych przekraczających normy obszarowe wyznaczone w dekrecie. Dotyczy to również tych niewielkich części całej nieruchomości A. P., które zabudowane były budynkami dworskimi, przemysłowymi, terenów, na których znajdowały się źródła mineralne, jak również terenów zabudowanych zabytkowym zamkiem w Rudnie.

Skarżący podniósł, że stanowiące podstawę prawną decyzji organu przepisy rozporządzenia utraciły moc obowiązującą. Niezależnie od powyższego, na wypadek gdyby w ocenie Sądu rozporządzenie było aktem prawnym mogącym stanowić podstawę prawną decyzji organu, zdaniem skarżącego, decyzja i tak winna zostać uchylona z powodu naruszenia przez organy obu instancji przepisów rozporządzenia i dekretu. Prawidłowo interpretując i stosując do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przepisy wskazanych aktów, organ winien bowiem stwierdzić, że:

- cały zorganizowany kompleks dóbr nieruchomych będących własnością A. P. stanowił jedną nieruchomość ziemską,

- "nieruchomościami ziemskimi" w rozumieniu art. 2 dekretu były nie tylko nieruchomości o charakterze rolniczym, czyli wykorzystywane do produkcji rolnej bądź też wykazujące związek funkcjonalny z nieruchomościami wykorzystywanymi do celów rolniczych, ale wszystkie posiadłości ziemskie. Świadczy o tym dokonana przez prawodawcę zmiana treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, która miała na celu przejście na własność Skarbu Państwa większego obszaru nieruchomości ziemskich. Przed dniem 19 stycznia 1945 r., tj. dniem, w którym zaczął obowiązywać dekret zmieniający wskazany przepis, na własność państwa przechodziły tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a począwszy od dnia 19 stycznia 1945 r., własnością Skarbu Państwa stawały się z mocy prawa wszystkie nieruchomości ziemskie spełniające kryteria obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, niezależnie od tego, czy nieruchomości te miały charakter rolniczy, czy też nie.

- ocena, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu winna być dokonywana w odniesieniu do całej nieruchomości ziemskiej, nie zaś w odniesieniu do poszczególnych parceli bądź też w odniesieniu do niewyodrębnionych prawnie "części majątku" posiadających "własność terytorialną", stworzonych przez organ ad hoc, na potrzeby niniejszego postępowania.

W ocenie skarżącego organ wydając rozstrzygnięcie pominął istotną dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że nieruchomość ziemska A. P. została zagospodarowana i wykorzystana, niezwłocznie po jej przejęciu, w sposób w pełni odpowiadający określonym w art. 1 ust. 2 dekretu celom reformy. Na części przedmiotowych nieruchomości prowadzona jest obecnie działalność oświatowa tzn. szkoła muzyczna i szkoła - liceum ogólnokształcące. Skarżący nie może wskazać, które parcele gruntowe zajęte są na działalność oświatową, ponieważ mimo zarzutu sformułowanego w odwołaniu do decyzji, organ nie wskazał które parcele objęte dawnymi lwh odpowiadają obecnym działkom ewidencyjnym. Brak powołania równoważników dla aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów nie pozwala ocenić także, czy prawidłowo ustalono strony postępowania.

Nadleśnictwo K. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

• art. 2 ust 1 lit e dekretu przez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że wskazane w decyzji tereny nie mają charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

• art. 80 k.p.a. przez nadmierne skoncentrowanie się na opracowaniu pt. "Dzieje lekarskie K." S. B. przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury, wyrażonym m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23.10.2007 r., IV SA/Wa 1213/07, Lex nr 368415, pojęcie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret, nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych, a decydującym i jedynym kryterium pozwalającym na stosowanie jego przepisów było i jest tzw. kryterium obszarowe. Oznacza to, że uznanie danego obszaru za nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu nie jest uwarunkowane jej stricte rolniczym charakterem. W przypadku, gdy majątek składa się z różnorodnych części istotnym dla przyjęcia, że podlegał pod przepisy dekretu jest przede wszystkim spełnienie kryterium obszarowego. Łączna powierzchnia majątku K. spełnia wymogi normy obszarowej.

Organ II instancji winien wziąć pod uwagę, że między kompleksem pałacowo - parkowym, uzdrowiskowym i o charakterze rolnym istnieją powiązania zarówno finansowe (korzystanie z dóbr uzyskanych w toku produkcji rolnej), organizacyjne (administrowanie majątkiem przez zarządcę powołanego przez właściciela), i terytorialne (zespół pałacowo-parkowy jako centrum majątku, jego baza). Fakt, że organ nie odnajduje bardzo wąsko pojmowanej współzależności między terenami rolniczymi i nierolniczymi, nie może umniejszać istnienia związku funkcjonalnego w obrębie majątku K., a tym bardziej jego negować.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. uczestnik postępowania Województwo [...] poparło skargi i przyłączyło się do zawartych w nim wywodów i argumentów, a także zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisów prawa poprzez:

• oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązującym przepisie prawa tj. § 5 rozporządzenia, w zakresie w jakim na jego mocy orzekano w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

• naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co jest konsekwencją braku ustalenia pełnego kręgu uczestników postępowania,

• naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 i 2 ust. 1 lit. e dekretu przez niedopuszczalną wykładnię tego przepisu, sprzeczne z prawem uznanie, że przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości nie nastąpiło,

• pominięcie przy ocenie przesłanek stosowania dekretu zagadnienia celów reformy rolnej.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 72/11 (dalej wyrok IV SA/Wa 72/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy K., Nadleśnictwa K. oraz Powiatu K., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] 2008 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzje te dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Z rozdzielników decyzji obu instancji wynika, że zarówno Wojewoda, jak i Minister doręczyli swe rozstrzygnięcia i uznali za strony postępowania jedynie Gminę K., Powiat K., Skarb Państwa - Nadleśnictwo K., Agencję Nieruchomości Rolnych, Województwo [...] i następców prawnych byłego właściciela majątku. Organy administracji publicznej pominęły jednak osoby fizyczne i prawne, będące aktualnymi właścicielami (użytkownikami wieczystymi) poszczególnych działek ewidencyjnych będących przedmiotem rozstrzygnięcia organów.

W wyniku wniesionej przez J. P. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1239/11 (dalej wyrok I OSK 1239/11) uchylił wyrok IV SA/Wa 72/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w zakresie, w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie z urzędu, że w sprawie zachodzą przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania. Sąd I instancji nie mógł z urzędu tej okoliczności wziąć pod uwagę z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie jest władny wziąć pod uwagę tej okoliczności z urzędu.

W piśmie procesowym z 10 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej Gminy K. podniósł dwie kwestie. Mianowicie decyzją z [...] 1996 r. wyłączono z zarządu Lasów Państwowych teren zamku [...] i przekazano go w użytkowanie Gminie K. Wobec tego decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dalej oddano grunty, na których posadowione jest uzdrowisko (działki z licznikiem 1538) w użytkowanie wieczyste, a posadowione na nich budynki stanowią odrębną własność Ośrodka Rehabilitacji Narządu Ruchu K. SP ZOZ. Zatem ów podmiot winien być adresatem decyzji, nie zaś Województwo [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji oraz o kosztach na rzecz skarżących, którzy wnosili o ich zasądzenie na zasadzie art. 200, 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, by w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak by ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych [w art. 136-139], znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu.

Gmina K. i Powiat K. w swych odwołaniach powołały szereg zarzutów o różnym stopniu znaczenia dla istoty sprawy. Zasadnicza ich część została zbadana i rozważona przez organ odwoławczy, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że istotna kwestia mogąca mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, nie została przeanalizowana przez Ministra. Organ II instancji rozpatrujący odwołanie nie ma obowiązku uwzględnienia owych zarzutów, jeżeli nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach. Nie mniej jednak koniecznie musi zająć w tym przedmiocie stanowisko. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W innym wypadku postępowanie odwoławcze jest niepełne i nie realizuje generalnej dyrektywy zawartej w art. 15 k.p.a.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a podniesionych w odwołaniu Powiatu K., uzupełnionym pismem z 25 listopada 2008 r. Wśród wielu zarzutów Powiat K. podkreślił, że istnieją dowody, że część majątku K. została przeznaczona na cele związane ze szkolnictwem rolniczym i pod komunikację publiczną. Jednocześnie nie sprecyzowano, które konkretnie parcele budowlane lub gruntowe mogły zostać zagospodarowane w taki sposób.

Stosownie do art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu, przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje m.in.: zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Minister nie zajął stanowiska czy przejęcie określonych nieruchomości na wymienione cele mogło mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 6 rozporządzenia. Przywołana norma stanowi, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie przewidzianym w art. 2 ust. 1 "pkt" [winno być "lit."] e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. W wypadku pozytywnego twierdzenia konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, które dokładnie nieruchomości majątku K. i na jaki cel wymieniony w art. 1 ust. 2 dekretu zostały przeznaczone.

Sąd I instancji podkreślił, że przesądzenie przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszych skarg tej kwestii oznaczałoby, że wszedłby w kompetencje i obowiązki organu administracji publicznej, polegające na obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy sąd jest władny dokonać oceny, czy z kolei stanowisko organu odwoławczego w stosunku do kwestii podniesionej w odwołaniu mieści się w granicach prawa materialnego i procesowego. Z tych względów Sąd doszedł do wniosku, że nie ustosunkowanie się przez Ministra do zarzutów wskazanych w omawianym odwołaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć sytuacji, że organ doszedłby do wniosku, że kwestia przeznaczenia nieruchomości ma znaczenie dla upaństwowienia nieruchomości, co oznacza, że zostały one objęte reformą rolną. Następnie wskutek przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego organ ustaliłby, czy określone parcele zostały przeznaczone w bliższej lub dalszej perspektywie na cele określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Sąd stwierdził, że w obszernym materiale dowodowym istnieją dokumenty wskazujące, że istniał zamiar przeznaczenia pewnych części majątku Krzeszowice na cele choćby szkół o profilu rolniczym. Ustalenie tej okoliczności w ocenie Sądu mogłoby determinować treść decyzji w taki sposób, że część parceli objętych wnioskiem spadkobierców A. P. podpadałaby pod dekret.

Wojewódzki Sąd zaprezentował pogląd, że w wypadku przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu wystarczające było zaplanowanie wykorzystania nieruchomości do celów tam wskazanych. Dekret bowiem posługuje się pojęciem "zarezerwowanie". Oznacza to, że upaństwowienie obejmowało takie tereny, co do których zaplanowano takie ich wykorzystanie bez konieczności faktycznego ich zagospodarowania w sposób wskazany w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu. Wykorzystanie nieruchomości zgodnie z pierwotnym zamiarem potwierdzałoby jedynie zamiar ówczesnego decydenta, nie ma jednak znaczenia przesądzającego.

Jednocześnie Sąd ponownie podkreśla, że odwołania nie precyzowały dokładnie jakie parcele zostały, zdaniem odwołujących, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu, z tego względu nie było możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej o tych spornych parcelach, co oznaczałoby utrzymanie w mocy pozostałej części decyzji. Oczywiście za racjonalne należałoby uznać takie rozstrzygnięcie sądowe, które odnosi się wyłącznie do tych nieruchomości, co do których istnieje wątpliwość związana z ich wykorzystaniem na cele określone w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu i owa wątpliwość musi zostać omówiona przez Ministra przy ponownym rozpatrzeniu odwołań. Należy stwierdzić, że wobec braku bezspornych ustaleń na etapie postępowania administracyjnego, które ewentualnie parcele mogłyby zostać uznane za spełniające omawiane cele reformy, nie było możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części. Również strony podnoszące tę kwestię nie były w stanie sprecyzować jakie konkretne parcele zostały przeznaczone na cele dekretowe, stąd za konieczne należy uznać uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Sąd I instancji uznał, że przyjęty w rozumowaniu organów obu instancji pogląd o braku związku funkcjonalnego parceli stanowiących zespół pałacowo-parkowy, uzdrowiskowy, szpitalny i pozostałości ruin zamku, a pozostałą częścią majątku stanowiącą gospodarstwo rolne, jest uzasadniony zarówno w świetle ustaleń faktycznych, jak również dominującej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie.

Kwestia ta ma znaczenie wobec zarzutów podniesionych w skargach do Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd uznał wykładnię zaprezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z 23.10.2007 r., IV SA/Wa 1213/07, Lex nr 368415, przywołanym w odwołaniu Nadleśnictwa K., za odosobnioną.

Sąd orzekający przywołał na poparcie swego stanowiska uchwałę siedmiu sędziów NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, [ONSAiWSA 2006/5/123] (dalej uchwała I OPS 2/06). W jej uzasadnieniu NSA zajął stanowisko, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską.

Na podstawie § 5 rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ponieważ przepisy dekretu ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", w orzecznictwie przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 (dalej uchwała W 3/89), za którym przemawiają też przepisy dekretu (np. art. 1 ust. 2 lit. a i b, art. 6 i 11 ust. 1). Opierając się na powyższej uchwale, jak również na uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/ 2/13 (dalej uchwała W 15/95) przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia winna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w art. 1 ust. 2 pkt a-c dekretu. Orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia, organ winien zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze.

W ocenie Sądu I instancji przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie w stopniu wystarczającym wyjaśniło (za wyjątkiem kwestii tych parceli, które mogły zostać zarezerwowane na cele określone w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e, że parcele stanowiące zespół pałacowo-parkowy wraz z zabudowaniami towarzyszącymi, kompleks uzdrowiskowy, szpital oraz ruiny zamku w [...], nie pozostawały w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym i nie mogły zostać przeznaczone na cele sensu stricte produkcji rolniczej. Tok rozumowania przyjęty przez organy i rodzaj argumentacji znajduje oparcie w dominującej wykładni przepisów dekretu, jak również zasadach logicznego rozumowania.

Za uzasadniony należy uznać także sposób opisu spornych nieruchomości przyjęty w zaskarżonych decyzjach. Otóż posługiwaniu się poprzednią strukturą podziału ewidencyjnego obowiązującą w byłym zaborze austro-węgierskim i nazewnictwem nie stoją na przeszkodzie obowiązujące przepisy. Podział taki obowiązywał w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzekanie na podstawie stanu prawno-geodezyjnego obowiązującego w tej dacie Wojewódzki Sąd uznał za prawidłowe.

W ocenie Sądu bezzasadne jest stanowisko Gminy zmierzające do uzyskania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego powodu, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania tj. Lasów Państwowych. Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie dokonując oceny, czy w istocie Lasy Państwowe mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, czy też nie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, na który powołuje się Gmina K. Decyzja Wojewody [...] z [...] 2008 r. została skierowana do spadkobierców byłego właściciela i Skarbu Państwa. W dacie wejścia w życie dekretu, który miał jednorazowe działanie, podmiotami których skutki dekretu dotyczyły, a zatem kształtowały ich prawa i obowiązki, byli ówcześni właściciele i Skarb Państwa. Zatem obecnie prowadzone postępowanie stwierdzające, że konkretne parcele nie podpadały pod działanie dekretu, a działanie to miało miejsce z chwilą wejścia w życie dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. kończy się wydaniem decyzji, której skutki kształtują sytuację prawną Skarbu Państwa i byłego właściciela, a konkretnie jego spadkobierców. Pozostałe strony są jedynie podmiotami mającymi interes prawny, co nie oznacza, że decyzja została do nich skierowana. Decyzja bowiem mogła być skierowana jedynie do Skarbu Państwa, nabywającego prawo własności i do spadkobierców właściciela, któremu dekret odjął to prawo.

Gmina K. podniosła, że dodatkowo stroną postępowania i adresatem decyzji winien być Ośrodek Rehabilitacji Narządu Ruchu K. SP ZOZ. W ocenie Sądu zarzut ten nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle poglądu prawnego wyrażonego w wyroku I OSK 1239/11, którym stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany jest obecnie orzekający skład Wojewódzkiego Sądu. NSA wypowiedział się, że przesłanka wznowieniowa polegająca na tym, że strona nie bierze udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może być brana pod uwagę wyłącznie w sytuacji gdy na tę przesłankę powołuje się ta strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Inne osoby nie są uprawnione, by skutecznie podnosić tę przesłankę. Jednocześnie Sąd stwierdza, że kwestia, czy w istocie Ośrodkowi przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków jest drugorzędna. Gdyby bowiem takie prawo rzeczywiście Ośrodkowi przysługiwało, wyłącznie tenże uprawniony byłby występować z zarzutem, że nie brał udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł uczestnik postępowania J. P. reprezentowany przez radcę prawnego J. L., wskazując na naruszenie:

- art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sam fakt zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej, przemysłu rolnego oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, jest wystarczający dla stwierdzenia, że określona nieruchomość podpadała pod działanie wspomnianego dekretu, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazanie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.;

- art. 2 ust. 1 "pkt" [winno być "lit."] e dekretu przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie i nieruchomości przeznaczone na cel określony w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu, gdy tymczasem na cel reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 "pkt" [winno być "lit."] d i e dekretu mogły być przeznaczone nieruchomości, w zakresie których ustalono, że są nieruchomościami ziemskimi, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. i orzeczenie merytoryczne przez oddalenie skarg Gminy K., Powiatu K. i Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo leśne Lasy Państwowe oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem I i II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjne – uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 października 2012 r. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku IV SA/Wa 897/12, w uzasadnieniu omyłkowo wskazując, że "zarzuty skargi kasacyjnej wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 72/11 nie znajdują uzasadnienia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzuty jedynie z pierwszej podstawy kasacyjnej, co czyni ustalenia faktyczne, aprobowane przez Sąd I instancji, niewadliwymi.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest skomplikowany, lecz nie różni się niczym od stanu faktycznego, istniejącego w dacie orzekania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 1239/11.

Wyrokiem I OSK 1239/11 Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego dokonania oceny czy nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania podpadały pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny nie nakazał Sądowi I instancji dokonania oceny, czy nieruchomości te spełniały przesłanki art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, przekazaną mu przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony po ponownym jej rozpoznaniu uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy (wyrok NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego i R. Stankiewicza; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.9.2008 r., I OSK 1290/07, akceptowany przez J. Drachala, M. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 509, nb 6; s. 624, nb 7).

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, pojęcie "wykładni prawa" o którym stanowi art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Lex nr 746244; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2010 r., I SA/Wr 610/10, Lex nr 673710). W szczególności, z określenia "związany jest wykładnią prawa" wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Lex nr 1068371). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519, uw. 4-5; wyrok NSA z 22.3.2012 r., I OSK 2487/11, cbosa).

W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w przywołanym wyżej wyroku I OSK 1239/11, w szczególności z zakresie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał dokonać oceny, czy nieruchomości będące przedmiotem kontrolowanego postępowania podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazując na zakres kontroli sądu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. (s. 11-12 uzasadnienia IV SA/Wa 897/12), Sąd I instancji nie zastosował ograniczenia wynikającego z art. 190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod art. 2 ust. lit. e dekretu, bowiem nieruchomości obejmujące zespół pałacowo-parkowy, uzdrowiskowy, szpitalny i pozostałości ruin zamku [...], w świetle ustaleń faktycznych i dominującej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie pozostawały w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku K., stanowiącą gospodarstwo rolne (s. 15-16 uzasadnienia IV SA/Wa 897/12).

Trafnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, polegającej na przyjęciu, że sam fakt zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej, przemysłu rolnego oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, jest wystarczający dla stwierdzenia, że określona nieruchomość podpadała pod działanie wspomnianego dekretu.

Podstawą orzekania Wojewody decyzją z [...] 2008 r. był § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Trafnie zatem skarżący kasacyjnie podnosi, że na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e "części pierwszej niniejszego artykułu" [zatem w ust. 1 art. 2 dekretu], z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" [zatem w ust. 2 art. 1 dekretu]. Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 10. 1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 (dalej uchwała I OPS 3/10), Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając skutki wejścia w życie dnia 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9), skreślającego w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54).

Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, prowadząca do wniosku, że w wypadku przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, wystarczające było zaplanowanie wykorzystania nieruchomości do celów tam wskazanych, okazała się nieprawidłowa.

Wykładnia prowadząca do wniosku, że upaństwowienie obejmowało tereny, co do których zaplanowano wykorzystanie na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, bez konieczności faktycznego ich zagospodarowania w sposób wskazany w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, bez określenia terminu faktycznego ich wykorzystania na te cele, naruszałaby art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946).

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex nr 498316).

Usprawiedliwionym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, polegającej na przyjęciu, że pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie i nieruchomości przeznaczone na cel określony w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, gdy tymczasem na cel reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu mogły być przeznaczone nieruchomości, w zakresie których ustalono, że są nieruchomościami ziemskimi. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, przemawia powszechnie przyjęta wykładnia pojęcia nieruchomości ziemskich, jako mających charakter rolniczy, sformułowana w cz. III uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 (przywołana przez Wojewódzki Sąd uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/2/13, cz. II pkt 1 uzasadnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 42-43 i przywołane w niej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego).

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., miało w przypadku obu zarzutów charakter następczy.

Wobec powyższego należało zaskarżony wyrok uchylić i skargi oddalić (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.