III SAB/Gd 52/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 267 - dalej "k.p.a."), pozostawił bez rozpoznania, złożony w dniu 7 września 2013 r. przez obywatela Ukrainy – V. P. (dalej: "strona", "skarżący"), wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony. Organ wskazał, że wnioskodawca, mimo wezwania, nie przedłożył żadnego dokumentu, który potwierdzałby jego prawo do zamieszkiwania pod wskazanym adresem ul. [...] w T.

Za pośrednictwem pełnomocnika, strona złożyła dwa analogicznie brzmiące pisma do organu nadrzędnego, jedno zatytułowane odwołanie a drugie zażalenie.

Postanowieniami z dnia 20 stycznia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia (postanowienie nr [...]) i odwołania (postanowienie nr [...]) na pozostawienie bez rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia, a jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia bądź odwołania od czynności materialno-technicznej, niemniej jednak brak możliwości zaskarżenia takiej czynności nie pozbawia strony prawa do kwestionowania jej legalności w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Stosując się do interpretacji przepisów zawartej w powyższym postanowieniu, pismem z dnia 5 lutego 2014 r., strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Twierdziła, że jej wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zawierał żadnych braków formalnych, w szczególności strona przedłożyła potwierdzenie o zameldowaniu cudzoziemca na pobyt czasowy, oraz w dniu 18 listopada 2013 r. umowę najmu lokalu, z której wynika, iż firma [...] z T. odnajmuje stronie pomieszczenia mieszkalne przy ul. [...] w T.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. (nr [...]) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił uznać zażalenie strony za nieuzasadnione. W ocenie organu drugiej instancji organ niższej instancji zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, gdyż strona w zakreślonym terminie (tj. do dnia 30 października 2013 r.) nie przedłożyła wymaganych dokumentów, o które była wzywana (tj. tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego).

W dniu 23 kwietnia 2014 r. V. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody, domagając się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący stwierdził, że Wojewoda znajduje się w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku, gdyż upłynęły wszelkie terminy załatwienia sprawy. Jego zdaniem wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych, bowiem przedstawienie dokumentów wymienionych w ustawie o cudzoziemcach nie stanowi wymogu formalnego podania, lecz przesłankę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia wniosku w przypadku spełnienia warunków wynikających z tej ustawy, bądź oddalenia wniosku w przypadku stwierdzenia, że warunki nie zostały spełnione. W szczególności skarżący wskazał, że przedstawił dokumenty dotyczące miejsca zamieszkania tzn. odpis notarialny z dnia 2 września 2013 r. potwierdzenia zameldowania cudzoziemca na pobyt czasowy pod adresem ul. [...] w T., wystawionego przez Urząd Miejski w T. oraz w dniu 18 listopada 2013 r. przedstawił umowę najmu lokalu, z której treści wynika, iż firma [...] z siedzibą w T. odnajmuje mu wskazane pomieszczenie mieszkalne od dnia 1 listopada 2013 r. na czas nieokreślony. Ponadto skarżący wskazał, że decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] udzielił mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski do dnia 31 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie twierdząc, że jest bezpodstawna. Dodał, że w chwili pozostawienia wniosku bez rozpoznania w aktach sprawy znajdowało się jedynie potwierdzenie wpłaty za najem pawilonu handlowego w G., zaś umowa najmu lokalu mieszkalnego w T. została złożona później.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Skarżący pismem z dnia 6 lutego 2014 r. złożył w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia jego wniosku z dnia 17 września 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie cudzoziemca na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmuje się, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, LEX nr 1385941). Należy zatem przyjąć, że skarżący spełnił wymóg wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a., a skoro tak to skarga na bezczynność organu została poprzedzona złożeniem przysługującego środka zaskarżenia i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy uznać ją za niezasadną.

W przedmiotowej sprawie skarżący (obywatel Ukrainy) w dniu 17 września 2013 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączone zostało m.in. udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo do występowania w jego imieniu w szczególności przed [...] Urzędem Wojewódzkim w G., Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców.

Ponieważ przedmiotowy wniosek nie zawierał wszystkich wymaganych dokumentów organ – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – pismem z dnia 10 października 2013 r. (nr [...]) wezwał pełnomocnika skarżącego do ich przedłożenia - w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W przedmiotowym piśmie organ wezwał skarżącego do przedłożenia m.in. tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać, w oparciu o przepis art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz.1573 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 października 2013 r. W dniu 4 listopada 2013 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego nie został załączony wymagany dokument wskazujący na posiadany przez skarżącego tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać. W tym stanie sprawy Wojewoda – działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - pismem z dnia 8 listopada 2013 r. (nr [...]) pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym (aniżeli adres wnoszącego - § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach określają tryb i warunki wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na wniosek cudzoziemca. W art. 60 ust. 4-5c ustawy sprecyzowano, co powinien zawierać taki wniosek oraz jakie dokumenty należy do niego dołączyć. Zgodnie z art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony należy dołączyć m.in. tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać, w przypadku cudzoziemca, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz w art. 53a ust. 1 pkt 1, 2 i 4. Skoro przedmiotowy wniosek musi spełniać określone wymogi prawne wynikające z przepisów prawa (ustawy o cudzoziemcach), to brak ich łącznego wypełnienia obliguje organ do wezwania wnioskującego o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem spełnienie przez wnoszącego podanie wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach powodować może przejście sprawy z ze wstępnej fazy postępowania w fazę postępowania jurysdykcyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza to, iż wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym, tj. po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres; po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Innymi słowy, przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania czyli bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy co prawda uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05, LEX nr 191358).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 września 2013 r. był niekompletny pod względem formalno-prawnym, gdyż do wniosku nie został dołączony tytuł prawny potwierdzający legitymację skarżącego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać. Obowiązek taki nakładał na skarżącego art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że za tytuł prawny, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy, należy uznać dokument (prywatny czy urzędowy), z którego wynikają określone prawa do korzystania lub rozporządzania lokalem mieszkalnym, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać (z zastrzeżeniem art. 60 ust. 5b ustawy). Skoro ww. tytuł prawny należy dołączyć do wniosku, to należy z tego wywieść, że musi posiadać on materialną (pisemną, a nie ustną) formę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2436/13, LEX nr 1435812). W kontrolowanej sprawie brak formalny polegający na nie dołączeniu przez skarżącego ww. tytułu prawnego - pomimo skutecznego wezwania go do tego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - nie został przez niego w wyznaczonym (7-dniowym) terminie uzupełniony. W zaistniałej sytuacji Wojewoda [...] – stosując instytucję prawną określoną w art. 64 § 2 k.p.a. – pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania na skutek nie uzupełnienia tego wniosku o przedłożenie tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego. Tym samym należy uznać, że postępowanie jurysdykcyjne (kończące załatwienie sprawy administracyjnej w sposób określony w art. 104 k.p.a.) nie zostało skutecznie zainicjowane, a zatem nie można też przyjąć, że rozpoczęły swój bieg jakiekolwiek terminy na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a.).

W odniesieniu do powoływanych w skardze okoliczności przedłożenia przez skarżącego tytułu prawnego polegającego na notarialnym potwierdzeniu faktu zameldowania należy stwierdzić, że organ nie mógł ocenić tego dokumentu za tytuł prawny do lokalu, o którym mowa w art. 60 ust. 5a pkt 1 ustawy, gdyż ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z przysługującym do lokalu tytułem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1595/11, LEX nr 1341538). Z kolei przedłożony przez skarżącego w dniu 18 listopada 2013 r. dokument zatytułowany "Umowa najmu lokalu" został przedłożony z przekroczeniem terminu wyznaczonego skarżącemu na uzupełnienie tego braku, a zatem już po "zamknięciu sprawy" związanej z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013 r., czyli już po pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania.

Także fakt, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski do dnia 31 października 2013 r. nie może mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że uzyskanie uprzednio przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza wymóg wylegitymowania się przez niego tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w przypadku wystąpienia z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zamieszkanie na terenie Polski.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że opisany stan faktyczny zaistniały w kontrolowanej sprawie prowadzi do wniosku, iż Wojewoda nie znajduje się w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tego powodu Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.