II SA/Gd 50/13

Uzasadnienie

K. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2012 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działek nr [...], [...], [...] w Ch. gm. Ż.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 5 marca 2012 r. oględzin organ ustalił, że teren w/w działek został w 2009 r. i w 2012 r. roku utwardzony płytami żelbetonowymi, Inwestorem robót był skarżący. Utwardzenie zostało wykonane na odcinku o szerokości 3,70m i o długości 88,50m i jest użytkowane jako droga dojazdowa do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w Ch. Inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu - Starosty w formie pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia robót. Urządzona droga dojazdowa łączy się z ulicą [...] stanowiącą drogę gminną.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r. organ I instancji działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), nałożył na K. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie wydane przez osobę właściwą izbę samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania ekspertyzy.

Z przedłożonej przez skarżącego w dniu 27 sierpnia 2012 r. ekspertyzy techniczno - budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Z. B. wynika, ze utwardzenie z płyt drogowych typu ciężkiego zrealizowano na odcinku 88,50 m i szerokości 3,70 m na terenie działek nr [...], [...], [...] w Ch. przy ul. M. Wskazane działki stanowią drogę dojazdową do działek [...], [...], [...], [...], [...]. Rzeczoznawca wskazał, że wykonane przez niego odkrywki potwierdziły, że "płyty drogowe ułożone zostały na rodzimym gruncie jako utwardzenie dojazdu do posesji 67-73, a grunt rodzimy jako nasyp stanowi gleba piaszczysta składająca się z piasku, gliny oraz piasku próchniczego brązowo – brunatnego". W ocenie rzeczoznawcy wykonane utwardzenie spełnia wymóg wynikający z art. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych potrzeb osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Utwardzenie terenu działek jest w odpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Użyte materiały (płyty drogowe) są w stanie technicznym zadawalającym i spełniają wymogi techniczne dla tego typu materiałów.

W pismach z dnia 4 września S. M. – Sz. oraz S. Sz., jako współwłaściciele/uczestnicy postępowania złożyli sprzeciw w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia 1 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiocie utwardzenia wykonanego w latach 2009 i 2012 r. przez K. D. na terenie działki nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości Ch., gm. Ż. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie doszło do samowolnego wykonania utwardzenia drogi na terenie wskazanych działek, ale nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wyklucza rozważania dotyczące wykonania robót w pasie drogowym. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak również przebudowa dróg (art. 29 ust. 2 pkt 5 i 12 Prawa budowlanego) nie wymagają pozwolenia na budowę. Roboty te, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy są objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże w niniejszej sprawie, w ocenie organu, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, bądź nakazania stronie dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Końcowo Inspektor wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie może żądać od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. – Sz. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz o nakazanie doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu poprzedniego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że K. D. nie legitymował się samodzielnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nigdy nie byłby w stanie legalnie przeprowadzić jakichkolwiek robót budowlanych na wspólnej nieruchomości, bez uzyskania zgody wyrażonej na piśmie przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym nie mógłby skutecznie złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym zdecydował się na samowolę budowlaną licząc na późniejszą jej legalizację, co nastąpiło w zaskarżonej decyzji mimo wyraźnego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli. Odwołująca podkreśliła, że w pismach z dnia 4 września 2012 r. wyraziła wraz mężem stanowczy sprzeciw wobec legalizacji samowoli budowlanej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając m. in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego przepisy Prawa budowlanego zawarte w treści art. 50 i 51, znajdują zastosowanie w przypadkach wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49 "b" ust. 1 (budowa bez zgłoszenia) ustawy Prawo budowlane, o ile są wykonywane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W ocenie organu, wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane - utwardzenie drogi znajdujące się na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości Ch., gm. Ż. - doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Ułożenie płyt drogowych betonowych na odcinku o długości 88,50m i szerokości 3,7m, po to aby mogły po niej jeździć m.in. samochody osobowe jak i ciężarowe, stwarza większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja, pełniąca funkcję komunikacyjną, zapewniającą dojazd do drogi gminnej (ul. [...]) — stanowi obiekt budowlany — drogę wewnętrzną, której wybudowanie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z faktem, że zakres wykonanych robót budowlanych doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji winien był przeprowadzić postępowanie zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego przez organ I instancji było nieprawidłowe i stanowiło w konsekwencji naruszenie przepisu art. 7 i 22 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonane przez skarżącego roboty budowlane i na ich legalizację, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organy nie są zobowiązane do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela nie jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego lecz może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego. W przypadku natomiast legalizacji samowoli w oparciu o tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania, w ramach którego zażąda od inwestora samowolnie dokonanych robót budowlanych przedłożenia określonych dokumentów w tym m.in. oświadczenia o jakim mowa w treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył K. D. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 48 i 49 b Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek nr [...], [...] i [...] w Ch. z płyt żelbetowych o wymiarach 3,70 m x 88,5 m w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49 b powołanej ustawy, podczas gdy zrealizowane roboty budowlane polegały na wykonaniu robót w granicach istniejącego obiektu (przebudowie) i nie spowodowały zmiany jego charakterystycznych parametrów, co wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji mieści się w hipotezie art.50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. Zarzucił ponadto naruszenie przepisu art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że utwardzenie przedmiotowych działek w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej, jest budową a nie wykonaniem robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

W ocenie skarżącego utwardzenie powierzchni przedmiotowych działek zmierzało do polepszenia warunków jezdnych drogi, albowiem w okresie jesienno — zimowym i wiosennym, wskutek opadów i naturalnego rozjeżdżania drogi, istniały problemy z przejazdem przez te działki. Skarżący wyjaśnił nadto, że w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się równolegle postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. z powództwa Ł. D., R. D., R. i G. małż. K. oraz S. i S. małż. Sz. o ochronę własności. Przedmiotem tego postępowania była kwestia utwardzenia przedmiotowej drogi płytami żelbetowymi. W toku tego postępowania Sąd Rejonowy w K. ustalił, iż działki nr [...], [...] i [...] w Ch. wykorzystywane przez wskazane wyżej osoby oraz skarżącego jako droga dojazdowa do ich nieruchomości zostały przebudowane w roku 2009 i 2011 tj. dokonano ich utwardzenia, przez co zmieniły się ich parametry użytkowe. Sąd nie stwierdził natomiast przekroczenia prawa własności, jak również nie dopatrzył się braku zgody współwłaścicieli tych działek na wykonanie tych prac przez skarżącego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem skarżącego, wskazuje na brak sprzeciwu współwłaścicieli oraz ich pomoc w utwardzeniu tej drogi, w szczególności jeden z powodów wyraźnie stwierdził, iż "chodziło o łatwiejsze poruszanie się po niej" (str. 6 uzasadnienia nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 17 października 2012 r. w załączeniu). Stwierdzenie to umacnia, zdaniem skarżącego, stanowisko PINB zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 2012 r. zgodnie z którym wskutek zrealizowanych prac nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, ale do przebudowy istniejącej drogi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności,dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a). (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego (budowa drogi) czy też miała miejsce przebudowa istniejącej drogi.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynki, budowle i obiekty małej architektury. Stosownie zaś do przepisu art. 3 pkt 3 ustawy do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W powołanym przepisie wymieniono drogi jako jeden z rodzajów budowli.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że drogami w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), lecz wszystkie drogi służące do ruchu pojazdów i pieszych. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1400/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definiując w art. 3 pkt 3 ustawy pojęcie budowli ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił wśród budowli między innymi "drogi", nie precyzując ich charakteru, w szczególności zaś nie ograniczył pojęcia budowli do dróg publicznych. Należy zatem przyjąć szeroki zakres tego pojęcia i przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy drogi rozumieć należy nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r.(II SA/Wr 99/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Należy też zauważyć, że samo użycie materiałów służących do wyrównania i utwardzenia powierzchni gruntu nie decyduje o zaliczeniu danego obiektu do dróg. Z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może bowiem kilka różnych inwestycji, nie tylko budowa drogi (przykładowo: budowa placu postojowego dla samochodów – art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy, zatok parkingowych – art. 29 ust. 1 pkt 11, czy budowa płyt do składowania obornika – art. 29 ust. 1 pkt 1 litera "b"). Przepisy ustawy przewidują również wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy). O zaliczeniu określonego obiektu do dróg decyduje nie tylko jego konstrukcja, sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów, lecz także funkcja, jaką obiekt ma spełniać.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 określa rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Z ustawy wynika generalna zasada, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, a wymagających jedynie zgłoszenia. Budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, powołane przepisy nie przewidują bowiem zwolnienia budowy drogi od uzyskania pozwolenia na budowę. Odmienna sytuacja zachodzi jednak w przypadku przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 pkt 12). Wskazane roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest samowolne wykonanie przez skarżącego utwardzenia powierzchni działek o nr [...], [...] i [...] w Ch. stanowiących wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...].

Organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił, czy wykonane płytami żelbetowymi utwardzenie stanowiło przebudowę istniejącej już drogi, czy też powstanie nowego obiektu budowlanego. W zależności bowiem od ustaleń, czy przed wykonanym utwardzeniem była w tym miejscu urządzona droga (w tym także droga gruntowa, co zdaje się wynikać z przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy techniczno – budowlanej) czy też drogi nie było, zależy jaki tryb postępowania w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie. W sytuacji gdyby okazało się, że w przedmiotowej sprawie nie było wcześniej urządzonej drogi to zastosowanie znajdzie tryb przewidziany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Jeśli zaś okazałoby się, że utwardzenie płytami żelbetowymi było wykonane na urządzonej uprzednio drodze, to wówczas zastosowanie znajduje tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Różnice w obu wyżej wskazanych trybach postępowania nie dotyczą jednak, jak przyjął organ odwoławczy, badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ błędnie przyjął, że w przypadku postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się w ogóle tą kwestią. Wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 ( https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w tak zwanym postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak tez wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl).

Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny.

Podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy uwzględni konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w znacznym zakresie celem ustalenia charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych. Dla ustalenia rodzaju wykonanej inwestycji (budowy drogi lub jej przebudowy) pomocne wydaje się też ustalenie stanu poprzedniego terenu działek, którego przywrócenia domagają się uczestnicy postępowania w sprawie administracyjnej. Jeżeli w dalszym toku postępowania wyniknie konieczność badania tytułu prawnego skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ będzie miał na względzie, że kwestie sporne między współwłaścicielami rozstrzygane są w trybie postępowania cywilnego. Inwestor powinien zatem mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli. Podkreślić należy, że niezależnie od tego czy w sprawie znajdzie zastosowanie tryb z art. 48 czy 51 Prawa budowlanego przed wydaniem nakazu rozbiórki organ nadzoru ma obowiązek umożliwić inwestorowi legalizację robót budowlanych. W istocie różnica w zastosowaniu obu trybów dotyczy obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, co obliguje organy do wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie właściwego trybu postępowania mającego na celu likwidację skutków samowoli budowlanej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 tej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w/w ustawy.