II SA/Gl 99/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 36 ust.4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późń. zm. ) w związku z uchwałą Rady Miasta R. nr [...]r. z dnia [...]r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., ustalił dla "A" jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "A" zbyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta odpisu aktu notarialnego z dnia [...]r. rep. A nr [...]. Natomiast Rada Miasta Ruda Śląska uchwałą nr 1066/LXI/2006 z dnia 22 czerwca 2006r. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 20 lipca 2006r., nr 84, poz. 2383 ), zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 20 sierpnia 2006r. W uchwale tej ustalono funkcję nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jako UK1, co oznacza tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne tj. handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2, gastronomii, turystyki, komunikacji, centra wystawiennicze, instytucje finansowe, usługi hotelarski, targowiska. Jednocześnie dla symbolu UK1 ustalono stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Organ dokonał również analizy postanowień obowiązującego w tym miejscu wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika , że przedmiotowy teren oznaczony był symbolem 20MW i przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W tej sytuacji wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w toku którego organ zlecił sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej i ustalił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę [...]zł ,z czego 30% stanowi kwotę wskazaną w decyzji. Nadto organ wskazał, że zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z czego strona nie skorzystała.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła "A" zarzucając naruszenie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], działka nr [...], z uchybienie terminu określonego w powołanych wyżej przepisach. W uzasadnieniu odwołująca powołała się na treść wskazanych przepisów, stwierdzając, że negatywną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest pięcioletni okres w którym możliwe było zgłoszenie roszczenia. Ponieważ uchwała Rady Miasta o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie [...]r.,to roszczenie dotyczące opłaty planistycznej mogło zostać skutecznie zgłoszone w terminie do [...]r. Nadto, nie zgodziła się z przyjęciem, że datą wszczęcia postępowania jest data [...]r., w sytuacji gdy zawiadomienie o wszczęciu zostało doręczone stronie w dniu [...]r. Uzasadniając swoje stanowisko powołała się na piśmiennictwo, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 36 ust.4, art.37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 647) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż niewątpliwie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Środek dowodowy w postaci sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wskazuje jaką wartość obecnie przedstawia przedmiotowa nieruchomość i na tej podstawie ustalono prawidłowo wysokość opłaty planistycznej. Kolegium przyjęło, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...]r, stwierdzając, że skoro w orzecznictwie przyjmuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w postępowaniu, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. W związku z powyższy w ocenie Kolegium wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło przed upływem 5 letniego terminu, jaki wyznacza art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A", zarzucając naruszenie przepisu art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych . W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji w sposób nieuprawniony i nie poparty żadnym wywodem przyjął, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu [...]r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, które miało miejsce w dniu [...]r. Nadto wskazała na poglądy judykatury i doktryny zgodnie z którymi wszczęcie postępowania następuje w wyniku dokonania przez organ czynności na zewnątrz organu w stosunku do strony. Czynnością tą najczęściej będzie sporządzenie i doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, dopiero gdy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a. za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności jaką podjął organ wobec strony, np. wezwanie na rozprawę, czy zawiadomienie o terminie czynności. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że datą wszczęcia postępowania nie może być data doręczenia przesyłki, ponieważ data wszczęcia postępowania zależałaby od pracy doręczycieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej "ustawa") zgodnie z którymi, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowo opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości i jest ustalana na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Prezydent ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, potwierdzający fakt przeniesienia własności nieruchomości.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie skarżąca "A" w R. dokonała zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...]m2. Okoliczność ta została potwierdzona aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. A. Nr [...]. Nie budzi wątpliwości również fakt, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka była oznaczona symbolem 20MW i była przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a po jego wejściu w życie znalazła się na terenie oznaczonym symbolem UK1 przeznaczonym pod tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne tj. handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2, gastronomii, turystyki, komunikacji, centra wystawiennicze, instytucje finansowe, usługi hotelarski, targowiska. ( Uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 22 czerwca 2006r.nr1066/LXI/2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego miasta Ruda Śląska, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 lipca 2006r., nr 80, poz.2383 )

Ten fakt, w związku ze zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, był podstawą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości został wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W oparciu o uchwałę Rady Miasta R. ustalono 30% stawkę służącą do naliczania opłaty, co dało kwotę [...] zł wskazaną w decyzji Prezydenta Miasta.

Skarżąca nie kwestionuje tych okoliczności, zarówno w zakresie podstawy do naliczenia opłaty jak i sposobu jej naliczenia ,a wreszcie dokonanej wyceny nieruchomości i wskazanej kwoty z tytułu jednorazowej opłaty. Sporna pozostaje kwestia czy organ wszczął w terminie postępowanie w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej. W tej sytuacji zasadniczą kwestią którą Sąd badał rozpoznając niniejszą sprawę było ustalenie terminu w którym Prezydent Miasta R. mógł dochodzić roszczenia wynikającego z treści art.36 ust. 4 ustawy tj. wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy roszczenia z tego tytułu, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Artykuł 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009r., nr 114, poz. 946 ze zm.) uzależnia wejście w życie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym aktów prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od ich ogłoszenia, odsyłając w tym zakresie do ustawodawstwa zwykłego. Głównym aktem ustawowym w tym zakresie jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.) Szczególną regulację wobec przepisów wymienionej wyżej ustawy zawiera art.29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z brzmieniem którego na dzień podjęcia i publikacji uchwały, uchwała rady miasta w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należ, że uchwała Rady Miasta Ruda Śląska nr 1066/LXI/2006 z dnia 22 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ruda Śląska, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 80, poz.2383, w dniu 20 lipca 2006r. Zatem uchwała weszła w życie w dniu [...]r. i od tego momentu biegnie termin 5 letni dla Prezydenta Miasta do dochodzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W konsekwencji takich ustaleń należało przyjąć, że wszczęcie postępowania powinno nastąpić do dnia [...]r.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...]r., albowiem tak datowane jest pismo skierowane do strony w którym organ zawiadamia o wszczęciu postępowania. Tymczasem strona uważa, że za datę wszczęcie postępowania należy przyjąć datę doręczenia tego pisma stronie tj. [...]r.

Określenie daty wszczęcia postępowania jest doniosłe nie tylko ze względu na to, że od dnia wszczęcia postępowania rozpoczynają bieg terminy do zgłoszenia roszczenia, lecz przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu już od dnia jego wszczęcia. Kodeks postępowania administracyjnego określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania (w postanowieniu NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA z dnia 26 października 1999r., sygn. akt III SA 7955/98, LEX nr 43944, przyjęto, że:"za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę.")

Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest rozbieżności w zakresie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do sposobu określenia terminu zgłoszenia roszczenia (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 250/10, LEX nr 1071222, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 984/07, LEX nr 466020, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po59/12, LEX nr 1139623) oraz daty wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr1151992, z dnia 8 grudnia 1999r. sygn. akt I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366, z dnia 26 października 1999r., sygn. akt IIISA 7955/98,LEX nr 43944, z dnia 3 września 2008r. sygn. akt II OSK 984/07)

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyżej wymienionych orzeczenia i przyjmuje, że ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. W niniejszej sprawie taką czynnością było zawiadomienie o wszczęciu postępowania na którym naniesiona jest data [...]r., które to pismo zgodnie z datą na pieczęci Poczty wysłane zostało w dniu [...]r. do strony i w tym samym dniu doręczone stronie. Dopiero w tym momencie strona dowiedziała się o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W tych też warunkach, za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze, że termin do wszczęcia tego postępowania upływał w dniu [...]r. należało stwierdzić, iż wszczęcie postępowania nastąpiło z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy.

W tej sytuacji podzielić należało zarzut podniesiony w skardze, że organy obu instancji przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.