I SA/Po 1252/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p."), wydał w dniu [...] decyzję określającą Fundacji "X." z siedzibą w X. (dalej w skrócie: "Fundacja" lub "strona") wysokość środków w kwocie [...] zł do zwrotu do budżetu Miasta [...] pobranej tytułem dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji określił także termin, od którego będą naliczane odsetki od powyższej należności, jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Fundacja "X." otrzymała z budżetu Miasta [...] dotację celową w łącznej kwocie [...] zł z przeznaczeniem na realizację zadania pod tytułem "[...]". Przedmiotem dotowanej kampanii było propagowanie wśród społeczeństwa wiedzy i informacji na temat choroby psychicznej jaką jest depresja. Zasady wykorzystania dotacji oraz szczegółowy harmonogram określono w umowie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zawartej między Fundacją a Miastem [...]. Zgodnie z umową kampania społeczna miała zostać zrealizowana w okresie od [...] października 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., a przekazane środki finansowe z dotacji Fundacja była zobowiązana wykorzystać nie później niż do dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, czyli do dnia [...] grudnia 2011 r.

W wyniku kontroli końcowego sprawozdania złożonego przez Fundację organ ustalił, że część przekazanych środków w kwocie [...] zł zostało wykorzystanych po terminie realizacji dotowanego zadania. Mianowicie należności wynikające z faktury VAT nr [...] w wysokości [...] zł (za druk plakatów) oraz z faktury VAT nr [...] w wysokości [...] zł (za najem powierzchni billbordowej), zostały uregulowane przez Fundację w dniu [...] grudnia 2011 r. Z wyjaśnień strony wynika, że zapłata za zamówione usługi była możliwa dopiero po odebraniu faktur VAT, które wpłynęły do fundacji po terminie zakończenia realizacji kampanii, czyli po dniu [...] grudnia 2011 r. Zdaniem organu I instancji fakt zapłaty środkami pochodzącymi z dotacji po terminie zakończenia realizacji kampanii jest równoznaczny z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., co powoduje konieczność zwrotu tych środków do budżetu wraz z odsetkami. Organ powołał się na opinię Biura Prawnego Urzędu Miasta [...], zgodnie z którą wykorzystanie dotacji po upływie wyznaczonego w umowie terminu stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Według organu po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do wydatku z dotacji, bowiem środki publiczne nie pozostają już w dyspozycji beneficjenta dotacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Fundacja wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając organowi I instancji pominięcie okoliczności, iż plakaty zostały faktycznie wydrukowane i zainstalowane na billbordach w umówionym terminie. Strona przyznała, że płatność za faktury rozliczające usługi nastąpiła po dniu zakończenia realizacji kampanii, ale nastąpiło to z przyczyn niezależnych od niej. Zdaniem strony odwołującej się interpretacja dokonana przez organ I instancji, w świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jest zbyt szeroka, przez co skrajnie niekorzystna dla fundacji i narusza zasady współżycia społecznego. Doszło bowiem do sytuacji, kiedy Fundacja jest zmuszona zwrócić niemal całą uzyskaną dotację mimo, że przedmiotowa kampania została przeprowadzona zgodnie z umową. Odwołująca się zakwestionowała wykładnię ustawowego pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" dokonaną przez organ i podkreśliła, że cel kampanii został zrealizowany zgodnie z umową i w umówionym terminie, a zapłata za dwie faktury VAT, rozliczające druk plakatów i najem billbordów, nastąpiła z zaledwie 3 dniowym opóźnieniem, ale nie z winy Fundacji.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło wysokość dotacji celowej w kwocie [...] zł do zwrotu do budżetu Miasta [...] przez Fundację "X." wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia zwrotu.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja organu I instancji została oparta na błędnej podstawie prawnej, ale co do zasady Fundacja powinna zostać obciążona obowiązkiem zwrotu dotacji. SKO powołując się na przepis art. 251 u.f.p. wyjaśniło, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, a w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Przy czym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Organ II instancji ustalił, że środki przekazane Fundacji "X." w ramach dotacji zostały wydane przez stronę po ustalonym w umowie terminie jej wykorzystania, czyli po dniu [...] grudnia 2011 r. Płatność za dwie faktury VAT nastąpiła bowiem w dniu [...] grudnia 2011 r., choć wydatki te zostały poniesione zgodnie z umówionym celem kampanii społecznej, będącej przedmiotem umowy z dnia [...] października 2011 r. W opinii SKO organ I instancji błędnie zatem uznał, iż dotacja została wykorzystana przez stronę niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organu odwoławczego środki zostały wykorzystane w celu jaki przewidywała przedmiotowa kampania społeczna, ale kwotę [...] zł należy traktować jako część dotacji niewykorzystanej w umówionym terminie. Z tej przyczyny środki te powinny zostać zwrócone, na podstawie art. 251 ust. 3 u.f.p., w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Dodatkowo zwrócono uwagę, że beneficjent dotacji w przypadku zagrożenia wykorzystania środków niezgodnie z warunkami powinien starać się o stosowną zmianę umowy, poprzez wydłużenie terminu do wykorzystania środków z dotacji, w drodze zawarcia aneksu (w myśl § 17 umowy).

Kwestionując powyższą decyzję Fundacja "X." w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o jej uchylenie, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 251 ust. 3 i 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz rozstrzygniecie sprawy w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi Fundacja powtórzyła argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu, akcentując faktyczne wydrukowanie i zainstalowanie plakatów na billbordach w umówionym terminie. Płatność po terminie określono w skardze, jako zdarzenie losowe, niezależne od woli strony, gdyż skarżąca nie miała wpływu na termin dostarczenia jej faktur VAT. W ocenie strony skarżącej zapłata po terminie wynikającym z umowy była nieumyślna i cechuje ją mały stopień szkodliwości. Zdaniem skarżącej nie miała ona możliwości ubiegania się o zmianę umowy, tak by wydatkować środki w umówionym terminie.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie stwierdzono bowiem uchybień proceduralnych i naruszeń prawa materialnego, które rodziłyby konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonego aktu. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja ostateczna jest zgodna z prawem.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest w istocie rozumienie pojęcia "wykorzystania dotacji", a mianowicie czy w realiach badanej sprawy dla wykorzystania dotacji wystarczające jest zrealizowanie celu, na który dotacja została udzielona, jak chciałaby strona skarżąca, czy też konieczne jest równocześnie zachowanie wymogu formalnego w postaci zapłaty za zrealizowanie zadania w terminie wynikającym z umowy.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy podstawą zwrotu dotacji w niniejszej sprawie jest art. 251 u.f.p., określający zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji ich niewykorzystania w określonym terminie. W świetle art. 251 ust. 1 i ust. 3 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). W sprawie mamy do czynienia w istocie z niewykorzystaniem dotacji w terminie, wynikającym z umowy z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Zgodnie z tą umową skarżąca otrzymała dotację celową w łącznej kwocie [...] zł z przeznaczeniem na realizację zadania pod tytułem "[...]". Z § 2 ust. 1 powyższej umowy wynika jednoznacznie, że koniec terminu realizacji tego zadania publicznego nastąpi dnia [...] grudnia 2011 r. W umowie uregulowano także kwestię zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie. I tak w myśl § 11 ust. 1 umowy, Fundacja "X." zobowiązana była wykorzystać przekazane jej środki finansowe z dotacji (...) nie później jednak niż do dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1. Kwotę dotacji niewykorzystanej w terminie zleceniobiorca jest zobowiązany zwrócić w terminie 15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1. Zadanie publiczne miało być zatem zrealizowane do dnia [...] grudnia 2011 r., dlatego wszelkie środki finansowe wydatkowane z dotacji po tym dniu powinny podlegać zwrotowi, jako niewykorzystane. Termin zwrotu spornych środków z przyznanej dotacji upłynął w dniu [...] stycznia 2012 r. (15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego).

Definicję wykorzystania dotacji zawarto w art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Na gruncie analizowanej sprawy żadne przepisy odrębne nie znajdą zastosowania. W niniejszej sprawie skonkretyzowanie celu nastąpiło w umowie zawartej pomiędzy organizacją pożytku publicznego – Fundacją "X.", a jednostką samorządu terytorialnego - Miasto [...]. Wspomniana umowa zawiera m.in. szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jej wykorzystania.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym, nie można utożsamiać pojęcia "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowanie zadania", skoro w art. 251 ust. 4 u.f.p. jest mowa o tym, że "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona". Gdyby pojęcia "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowanie zadania" były pojęciami tożsamymi, to zbędne byłoby wymienianie zapłaty jako jednego ze sposobów wykorzystania dotacji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.), a nie samo jego wykonanie. Użyte przez ustawodawcę słowo "w szczególności" odnieść należy jedynie do formy zapłaty, która może polegać nie tylko na przelewie gotówki, ale np. może przybrać formę potrącenia.

W badanej sprawie bezspornym jest, że zapłata za należności wynikające z faktury VAT nr [...] w wysokości [...] zł (za druk plakatów) oraz z faktury VAT nr [...] w wysokości [...] zł (za najem powierzchni billbordowej), zostały uregulowane przez Fundację w dniu [...] grudnia 2011 r., czyli po terminie zakończenia realizacji zadania publicznego, wynikającym z umowy. Nie ulega zatem wątpliwości i strona też tego nie kwestionuje, że kwota dotacji została w istocie wykorzystana po dniu [...] grudnia 2011 r., czyli po wyznaczonym umową terminie do wykorzystania dotacji. W ocenie Sądu, wobec stwierdzonego przekroczenia terminu zapłaty i jednoznacznego brzmienia przepisu art. 251 ust. 4 u.f.p. organy nie mogły postąpić inaczej, jak tylko określić wysokość kwoty dotacji do zwrotu z powodu wydatkowania jej po terminie. Uwzględniając nawet nadzwyczajne okoliczności, które strona skarżąca określiła jako niezależne od niej, przepisy prawa w tej materii są rygorystyczne i nie przewidują możliwości odstępstwa. W niniejszej sprawie dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma jednak dokonanie zapłaty za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.). Zatem wbrew oczekiwaniom strony skarżącej organ nie mógł poprzestać jedynie na ustaleniu, że doszło do zrealizowania celu, na który dotacja została udzielona. Pojęcie "wykorzystania dotacji" należy rozumieć jako rzeczywistą zapłatę za zrealizowanie zadania, a terminowość zapłaty winna być ściśle przestrzegana przez podmiot korzystający ze środków publicznych, których wydatkowanie podlega szczególnej kontroli. Zachowanie tego wymogu formalnego, tj. uregulowanie należności do dnia [...] grudnia 2011 r., pozostawało zatem w interesie Fundacji, wobec tak dotkliwych konsekwencji, wynikających wprost z umowy (§ 11 ust. 1).

Dodatkowo Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego wyjaśnienia strony skarżącej jakoby otrzymała przedmiotowe faktury w terminie uniemożliwiającym jej dokonanie zapłaty. Wręcz przeciwnie, analiza zapisów znajdujących się na kopiach załączonych do akt sprawy faktur wskazuje, że faktura VAT nr [...] została sprawdzona pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzona do zapłaty w dniu [...] listopada 2011 r., co potwierdza czytelny podpis Dyrektora Biura Fundacji B. B. (k. 40 akt admin.). Zapis o tej samej treści został umieszczony również na fakturze VAT nr [...] z datą zatwierdzenia do zapłaty [...] grudnia 2011 r. z podpisem tej samej osoby (k. 42 akt admin.). Naniesione powyżej daty na fakturach, określane przez stronę jako rzekoma omyłka, czynią całkowicie niewiarygodnym twierdzenia strony jakoby otrzymała te dokumenty po dniu [...] grudnia 2011 r. oraz, że miał to być powód opóźnienia w płatności za powyższe faktury.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy obu instancji podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia, zawierające przekonywujące uzasadnienia faktyczne i prawne (art. 124 § 2 K.p.a.), opierając się na całokształcie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i mając na uwadze znaczenie poszczególnych dowodów dla sprawy, zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, co było warunkiem poprawności dokonanej oceny w świetle art. 80 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie, według Sądu, było prowadzone zgodnie z wyrażonymi w K.p.a. zasadami legalizmu i praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów podatkowych, czego przejawem była merytoryczna poprawność i staranność działań organów w toku postępowania, dbanie o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Wobec powyższego za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi uchybienia zasadom procesowym zawartym w przepisach 6, 7 i 8 K.p.a.

Sąd podziela jednak zarzut naruszenia przez organy administracyjne obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, wynikającego z art. 10 K.p.a., poprzez niezawiadomienie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania własnych wniosków dowodowych przed organami obu instancji. Sąd zauważa także przewlekłość w rozpatrzeniu odwołania przez SKO trwającą ponad 1 rok i 4 miesiące, czym naruszono przepis art. 35 K.p.a. (akta przekazano do SKO wraz z odwołaniem w dniu 24 maja 2012 r., a zaskarżone orzeczenie wydano dopiero [...] września 2013 r.) Niemniej w ocenie Sądu uchybienia te nie sposób uznać za istotne i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem Fundacja uczestniczyła aktywnie w postępowaniu, przedkładając pisma i wyjaśnienia, w których jednak nie podnosiła żadnych nowych okoliczności w sprawie. W tym stanie rzeczy opisane powyżej uchybienia procesowe pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnych uchybień proceduralnych, czy naruszeń prawa materialnego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a., uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji wyroku.