II SA/Gl 1512/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. , Nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji, działając na podstawie art. 47 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o braku konieczności wejścia na teren działki nr 1, obr. [...], położonej w J. przy ul. [...], celem wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia między działkami nr 1 i nr 2. Uzasadniając swoją decyzje Prezydent Miasta J. stwierdził, że budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego nie wymagała zgłoszenia. Po przeanalizowaniu zaś wniosku S. K. domagającego się udzielenia zezwolenia na wejście na sąsiednią nieruchomość należącą do A. K. organ ten doszedł do przekonania, że wskazana w nim budowa ogrodzenia może być wykonywana z działki inwestora i nie powoduje konieczności wejścia i korzystania z terenu działki sąsiedniej.

Odwołując się od tej decyzji S. K. wskazał na naruszenie nią art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Podał, że w swoim wniosku wykazał, że prowadził z właścicielką sąsiedniej działki negocjacje dotyczące sposobu korzystania z jej nieruchomości w okresie realizacji ogrodzenia. Sąsiadka nie wyraziła jednak zgody w tym przedmiocie. Stwierdził następnie, że wykonanie ogrodzenia jest niezbędne z uwagi na konieczność zabezpieczenia nieruchomości przed wejściem na jej teren zwierząt i osób trzecich oraz zły stan techniczny dotychczasowego ogrodzenia. Następnie podniósł, że wobec usytuowania ogrodzenia w granicy działki i potrzebie wykonania robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego konieczność i niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Wykonanie ogrodzenia na jakimkolwiek fundamencie nawet przy zachowaniu najbardziej nieinwazyjnego sposobu wykonywania robót spowodować musi, że dojdzie do wejścia na grunt sąsiedni. Okoliczność ta może zostać potraktowana jako wdarcie się na cudzy teren bez zgody i wbrew żądaniu osoby uprawnionej, a w konsekwencji zostać ukarane grzywną, karą ograniczenia wolności, albo nawet karą pozbawienia wolności. Zdaniem wnoszącego odwołanie spełnił on warunki wynikające z art. 37 ust. 2 (winno być 47 ust. 2 ) Prawa budowlanego, a zatem brak było podstaw do wydania zaskarżonego orzeczenia i w związku z tym domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji wskazaną na wstępie decyzją stwierdził, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy jedynie przypadków wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Orzeczenie o konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości może być zatem wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę lub po dokonaniu przez niego zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych. Organ odwoławczy dodał, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, iż zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i placów, torów kolejowych innych miejsc publicznych, a także budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wnoszący odwołanie ma zamiar natomiast wybudować ogrodzenie międzysąsiedzkie o wysokości 1,80, a budowy takiego ogrodzenia nie regulują przepisy Prawa budowlanego. Tym samym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku rozstrzygania tego rodzaju sprawy, a rozstrzyganie ewentualnych sporów w tej materii należy do sądów powszechnych w postępowaniu z powództwa cywilnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. domagał się uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 47 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego organ II instancji błędnie wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują budowy ogrodzeń między nieruchomościami. W przekonaniu skarżącego Wojewoda błędnie również uznał, że z treści art. 47 ust. 2 ustawy wynika warunek uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a także, iż roboty przy budowie ogrodzeń, w tym między nieruchomościami, nie mieszczą się w katalogu robót przygotowawczych oraz robót budowlanych.

Uzasadniając te zarzuty skarżący zauważył, że każdy właściciel ma prawo ogrodzić swoją posesję aczkolwiek nie może tego zrobić w sposób dowolny, bowiem ogrodzenia stanowią obiekty budowlane i podlegają przepisom prawa budowlanego. Podkreślił, że regulacje odnoszące się do ogrodzeń zamieszczone zostały w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym bezpodstawnie Wojewoda [...] uznał, że budowy ogrodzeń nie regulują przepisy tej ustawy. W przepisach art. 47 Prawa budowlanego nie można doszukać się - zdaniem skarżącego - także tezy, że warunkiem uzyskania zezwolenia na wejście na grunt sąsiedni jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie skarżącego w świetle art. 3 pkt 9 i art. 47 ust. 1 tej ustawy niezrozumiałym jest także twierdzenie organu odwoławczego, że budowa ogrodzeń nie mieści się w pojęciu robót budowlanych uzasadniających wejście na grunt sąsiedni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie rozstrzygają skarg w sposób merytoryczny lecz badają jedynie zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc po tych uwagach wstępnych do badania legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jej podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Stosownie zaś do ust. 2 w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że ostatnio przytoczony przepis ma charakter szczególny, bowiem decyzja zezwalająca na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, a także budynku czy lokalu ingeruje w sposób wykonywania prawa własności sąsiedniej nieruchomości (bądź też w prawa najemcy w przypadku lokalu nie stanowiącego przedmiotu odrębnego prawa własności). Wydanie przez organ przedmiotowej decyzji w szczególności ogranicza prawo właściciela (najemcy) do korzystania z ich nieruchomości gruntowej bądź budynku czy też lokalu poprzez upoważnienie innej niż właściciel (najemca) osoby do czasowego wejścia na ich teren.

Z tego też powodu ustawodawca dopuszczając administracyjnoprawną ingerencję w wykonywanie prawa własności ( praw najemcy), które uregulowane zostały przepisami prawa cywilnego uzależnił taką ingerencję od spełnienia kilku przesłanek. Po pierwsze organ winien ustalić, że do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Po drugie winien on zbadać czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela (najemcy), a starania te okazały się bezskuteczne. Po trzecie wreszcie wydanie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej decyzji opartej na przepisie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadkach wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę bądź w oparciu o przyjęte przez organ zgłoszenie zamiaru przystąpienia do budowy czy wykonania innych robót budowlanych.

Podzielając pogląd Wojewody [...], co do braku podstaw prawnych do zastosowania w sprawie unormowania zawartego w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zgodzić się przyjdzie jednak ze skarżącym, że z treści przepisów art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika wprost, że unormowanie to dotyczy tylko takich robót budowlanych lub prac przygotowawczych, które podlegają regulacjom tej ustawy. Z przepisu tego nie wynika także explicite, że wydanie zezwolenia, w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych. Wykładnia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być jednak sprowadzona do analizy literalnego brzmienia tego przepisu. Wykładając powołany przepis zwrócić należy bowiem uwagę, że zgoda właściciela (najemcy) sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, o jakiej mowa w art. 47 ust. 1 ustawy wyrażana jest w trybie cywilnoprawnym, natomiast administracyjny tryb rozstrzygania powstałego na tym tle konfliktu interesów ma jedynie charakter subsydiarny. Konsekwencją tego jest konieczność ścieśniającej wykładani analizowanego przepisu. Dostrzec zwłaszcza trzeba, że niezbędność wejścia do cudzego budynku (lokalu) lub na cudzy grunt winna być oceniana w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany lub na podstawie dokumentacji dołączonej do przyjętego zgłoszenia, a nie jedynie na podstawie oświadczenia potencjalnego inwestora. Wykładając przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego odwołać się należy także do zasad wykładni systemowej. W szczególności zwrócić należy uwagę na zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane przepis art. 41 ust. 3 regulujący kwestię przystępowania do prac przygotowawczych, o jakich jest mowa także w art. 47 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Należy zatem stwierdzić, że ubieganie się o zezwolenie na korzystanie z cudzego budynku, lokalu czy nieruchomości w związku z wykonywaniem prac przygotowawczych powinno zostać poprzedzone udzielonym pozwoleniem na budowę lub przyjętym przez organ zgłoszeniem robót budowlanych, a skoro tak to tym bardziej pozwolenia takiego bądź zgłoszenia wymagać musi przystąpienie do robót budowlanych (argumentum a minori ad maius).

Za chybione w całości uznać należy natomiast twierdzenie skarżącego wskazujące, że budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości 1,80 m jest reglamentowana przepisami Prawa budowlanego. Przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił bowiem inwestorów z obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę ogrodzeń. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ograniczył zaś obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń tylko do ściśle określonych przypadków (od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m). W konsekwencji prawidłowo Wojewoda [...]wskazał, że budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości 1,80 m nie została uregulowana w ustawie Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy wniesiona skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.