I SA/Gd 330/13

Uzasadnienie

Skarżący M. S. prowadzi w L. szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej "A". Szkoła prowadzi oddział klasowy w zawodzie medycznym - opiekun medyczny.

Uchwałą z dnia 18 maja 2012 r. nr [...] Rada Powiatu ustaliła podstawę obliczania dotacji z budżetu dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek oświatowych na "50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie powiatu [...] szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju" (§ 7 załącznika Nr 1 do ww. uchwały). Wykonanie uchwały zostało powierzone Zarządowi Powiatu.

Na posiedzeniu z dniu 22 października 2012 r. Zarząd Powiatu ustalił wysokość stawek dotacji na 2013 r. dla szkół niepublicznych z terenu Powiatu w wysokości 50% kosztów utrzymania słuchacza szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju z najbliższego powiatu.

Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. (doręczonym w dniu 16 listopada 2012 r.) Zarząd Powiatu poinformował M. S. o ustaleniu stawki na 2013 r. w wysokości 122 zł na jednego słuchacza.

W odpowiedzi na pismo M. S. w którym domagał się m.in. udzielenia informacji o trybie ustalenia ww. stawki, organ w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. poinformował, że podstawą ustalenia stawki na jednego słuchacza niepublicznej szkoły policealnej jest wspomniany wyżej przepis uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r. Następnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. II GSK 333/07 wskazał, że na terenie powiatu [...] nie funkcjonuje publiczna policealna szkoła tego samego typu i rodzaju ze względu na rodzaj kształcenia co "A" .W związku z tym, w celu ustalenia stawek dla tej szkoły niepublicznej, wystąpiono do najbliższych jednostek samorządu terytorialnego (Starostw Powiatowych w B., W., K. oraz Gminy Miasta S. – miasta na prawach powiatu) o przedstawienie miesięcznego kosztu utrzymania słuchacza w publicznej policealnej szkole dla dorosłych w systemie zaocznym.

Organ uzyskał informację, że spośród wymienionych jednostek jedynie Gmina Miasta S. prowadzi publiczną policealną szkołę. Wobec powyższego Zarząd Powiatu ustalił stawkę dotacji na 2013 r. dla jednego słuchacza niepublicznej policealnej szkoły na poziomie 50% miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w Szkole Policealnej dla Dorosłych Nr [...] w S.

W dniu 30 listopada 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez ustalenie w formie uchwały zarządu powiatu wysokości stawek przypadających na jednego słuchacza kształcącego się w zawodzie opiekun medyczny w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej w kwocie odpowiadającej wydatkom ponoszonym przez właściwy sąsiedni powiat na szkoły tego samego typu i rodzaju i wskazanie w uzasadnieniu uchwały, na podstawie jakich danych kwota ta została ustalona. W uzasadnieniu podał m.in., że w otrzymanym piśmie Zarządu Powiatu z dnia 15 listopada 2012 r. brak było informacji, na jakiej podstawie, w jakiej formie i dacie ustalona została stawka dotacji. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, skarżący podkreślił, że taki sposób ustalenia wysokości stawek uniemożliwia obywatelom, jak również kompetentnym do tego organom, kontrolę prawidłowości tej czynności, a konsekwencji narusza art. 90 ust 3 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa o systemie oświaty".

W odpowiedzi Zarząd Powiatu w uchwale Nr [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniesiono, m.in., że ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie ma dochodzić do obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Natomiast w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że jest to czynność materialno-techniczna. Ponadto ustawa o systemie oświaty zawiera regulację dotyczącą jedynie typów szkół. Natomiast pojęcie rodzaju szkół jest używane w ustawie w rozumieniu potocznym. Posłużenie się w art. 90 ust. 3 ustawy sformułowaniem "w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju" ma przede wszystkim na celu zrównoważenie poziomu finansowania w takich samych szkołach.

M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Zarządu Powiatu, polegającą na ustaleniu dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej przypadającej na jednego słuchacza kształcącego się na kierunku opiekun medyczny na kwotę 122 zł, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwykła szkoła policealna jest szkołą tego samego typu i rodzaju co szkoła policealna kształcąca w kierunku opiekun medyczny oraz brak wskazania przy ustalaniu wysokości dotacji podstaw tego wyliczenia, w tym brak wskazania w oparciu o wydatki której szkoły nastąpiło to ustalenie.

W ocenie skarżącego, zaskarżona czynność należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a."

Skarżący podkreślił, że w innej sprawie z jego skargi, dotyczącej zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu [...] dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, Sąd w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. I SA/Gd 935/12 wskazał, że w momencie przyznawania dotacji powinno nastąpić sprecyzowanie i właściwe odniesienie szkoły prowadzonej przez skarżącego do odpowiedniej i adekwatnej, ze względu na rodzaj i typ, szkoły publicznej, wedle której wydatków bieżących ma być naliczona dotacja. Dlatego właśnie uchwała Zarządu Powiatu o udzieleniu dotacji powinna wskazywać konkretną szkołę (...).

Tymczasem Zarząd Powiatu ustalił wysokość stawek dotacji w wysokości 50% kosztów utrzymania słuchacza szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju z najbliższego powiatu. Nie sposób uznać, iż takie ustalenie wykonuje uchwałę Rady Powiatu, gdyż powtarza ono wyłącznie treść tej uchwały, nie zawierając żadnych obliczeń ani innych wskazań, w jaki sposób dotacja została ustalona.

W ocenie skarżącego, nie kwestionując uprawnienia Zarządu Powiatu do wskazania jednego z najbliższych powiatów w celu dookreślenia wysokości dotacji - wskazując szkołę, na którą wydatki bieżące ponoszone przez powiat stanowić mają podstawę dla określenia wysokości dotacji dla szkoły skarżącego, organ kierował się wyłącznie typem szkoły, w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie w art. 90 ust. 3 tej ustawy dwóch kryteriów: typu i rodzaju szkoły, nie jest dopuszczalne uwzględnienie tylko jednego z nich. Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2008 r. II GSK 333/07, iż pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących.

Zdaniem skarżącego, organ powinien rozstrzygnąć czy wydatki ponoszone przez szkołę skarżącego oraz szkołę, której wydatki stanowiły podstawę do wyliczenia jej dotacji ( w tym wypadku zwykła szkoła policealna kształcąca w systemie zaocznym) są na tyle zbliżone, że uzasadniają posłużenie się typem szkoły jako jedynym kryterium. Niedopuszczalne jest zignorowanie innych jej cech, składających się na pojęcie jej "rodzaju". Tymczasem organ zaniechał w ogóle takiego porównania.

Skarżący zwrócił uwagę na załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 184), w którym wymieniono zakres wydatków jakie jest zmuszona ponieść szkoła kształcąca w profilu opiekun medyczny. Wydatki te w sposób znaczący przewyższają wydatki ponoszone na kształcenie w zwykłej szkole policealnej. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, zwykła szkoła policealna nie powinna stanowić punktu odniesienia przy ustalaniu wysokości dotacji przypadającej na osobę kształcąca się w zawodzie opiekun medyczny. Słuszność takiego rozwiązania skarżący upatruje także w sposobie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, który został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r.

Skarżący dołączył do skargi odpis uchwały Zarządu Powiatu K., w której dokonano zróżnicowania kwoty dotacji m.in. w odniesieniu do uczniów szkół policealnych dla dorosłych, oraz uczniów kształcących się w szkołach dla dorosłych o kierunkach medycznych - opiekun medyczny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi tożsamość pomiędzy przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przedmiotem skargi. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący żądał podjęcia w formie uchwały Zarządu Powiatu rozstrzygnięcia dotyczącego stawek dotacji, natomiast skarga dotyczy czynności Zarządu Powiatu polegającej na ustaleniu wysokości dotacji.

Za odrzuceniem skargi przemawia również pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 702/12.

W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione na tym etapie postępowania.

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień), uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności.

W pierwszej kolejności wymagane jest, zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, ustalenie charakteru czynności Zarządu Powiatu i dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika prawo niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a do otrzymywania dotacji - w zależności od charakteru danego uprawnionego podmiotu - z budżetu gminy lub powiatu.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący prowadzi szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej "A" w L. Znajduje do niej zastosowanie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do tego przepisu, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a." (por. postanowienia z dnia 3 czerwca 2004 r., OW 53/04, LEX nr 174021 z dnia 14 grudnia 2004 r., OW 145/04, LEX nr 171204). Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd. Choć szersze rozważania w zakresie charakteru tej czynności zostaną zaprezentowane w dalszej części uzasadnienia, to już w tym miejscu należy podnieść, że czynności organów powiatu, podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, uznaje za czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej, niebędące decyzjami, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie powołanego przepisu zgodność z prawem takich czynności podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008r. o sygn. akt II GSK 320/07, LEX nr 365849).

W tym miejscu podkreślić należy, że powoływane przez organ na poparcie wniosku o odrzucenie skargi postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 702/12 zostało uchylone postanowieniem NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 321/13. Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego, który powołując się na orzecznictwo NSA prezentował pogląd, iż wnioskodawca winien dochodzić roszczeń w przedmiocie dotacji przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Wprawdzie w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany został pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (m.in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12). NSA odstąpił jednak od tego poglądu, gdyż czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

W dalszej kolejności należało rozważyć, czy dopuszczalna jest, ze względu na ewentualne przekroczenie terminu wniesienia skargi kontrola merytoryczna zaskarżonej czynności z zakresu administracji. W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 15 listopada 2012 r. (doręczonym w dniu 16 listopada 2012 r.) Zarząd Powiatu poinformował M. S. o ustaleniu stawki dotacji na 2013 r. w wysokości 122 zł na jednego słuchacza.

W odpowiedzi na pismo M. S. z dnia 16 listopada 2012 r., w którym domagał się m.in. udzielenia informacji o trybie ustalenia ww. stawki, organ w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. poinformował skarżącego o podstawie ustalenia stawki na jednego słuchacza niepublicznej szkoły policealnej.

W dniu 30 listopada 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez ustalenie w formie uchwały zarządu powiatu wysokości stawek przypadających na jednego słuchacza kształcącego się w zawodzie opiekun medyczny w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej w kwocie odpowiadającej wydatkom ponoszonym przez właściwy sąsiedni powiat na szkoły tego samego typu i rodzaju i wskazanie w uzasadnieniu uchwały, na podstawie jakich danych kwota ta została ustalona.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz do wniesienia skargi. Nie można podzielić przy tym poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż nie zachodzi tożsamość pomiędzy przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przedmiotem skargi. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazał bowiem m.in., że w otrzymanym piśmie Zarządu Powiatu z dnia 15 listopada 2012 r. brak było informacji, na jakiej podstawie, w jakiej formie i dacie ustalona została stawka dotacji. Kwestia ta była podnoszona następnie w skardze do sądu administracyjnego.

Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem czynności ustalenia wysokości dotacji wskazać należy, że organ w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. w żaden sposób nie poinformował skarżącej strony o sposobie wyliczenia przedmiotowej dotacji. Pewne informacje w tym zakresie przedstawił dopiero na żądanie skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w piśmie Zarządu Powiatu z dnia 26 listopada 2012 r.

Wprawdzie, jak wyżej podkreślono, czynność ustalenia wysokości dotacji nie jest traktowana jako decyzja administracyjna, ale w ocenie Sądu powinna zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia. Obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L. Lipiec –Warzecha, Ustawa o finansach publicznych- Komentarz, Warszawa 2011, s.151).

Obowiązek zapewnienia jawności obliczenia i przekazania dotacji, wynikający z powołanego przepisu, należy rozumieć w taki sposób, że organ administracji nie tylko nie może ograniczać jawności tego rozliczenia, ale ma obowiązek udzielenia informacji gwarantujących tę jawność, czego brak w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r.

Wprawdzie Zarząd Powiatu w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. poinformował skarżącego, że podstawą ustalenia stawki na jednego słuchacza niepublicznej szkoły policealnej jest § 7 uchwały nr [...]Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r., będący konsekwencją art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Następnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. II GSK 333/07 wskazał, że na terenie powiatu [...] nie funkcjonuje publiczna policealna szkoła tego samego typu i rodzaju ze względu na rodzaj kształcenia co "A". W związku z tym, w celu ustalenia stawek dla tej szkoły niepublicznej, wystąpiono do najbliższych jednostek samorządu terytorialnego (Starostw Powiatowych w B., W., K. oraz Gminy Miasta S. – miasta na prawach powiatu) o przedstawienie miesięcznego kosztu utrzymania słuchacza w publicznej policealnej szkole dla dorosłych w systemie zaocznym.

Organ uzyskał informację, że spośród wymienionych jednostek jedynie Gmina Miasta S. prowadzi publiczną policealną szkołę. Wobec powyższego Zarząd Powiatu ustalił stawkę dotacji na 2013 r. dla jednego słuchacza niepublicznej policealnej szkoły na poziomie 50% miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w Szkole Policealnej dla Dorosłych Nr [...] w S.

W ocenie Sądu, skarżący nie został jednak w należyty sposób poinformowany o sposobie wyliczenia dotacji, w szczególności pozbawiono go informacji dotyczących bieżących wydatków ponoszonych na jednego słuchacza ww. szkoły policealnej dla dorosłych.

Wprawdzie ze względu na okoliczność, że Sąd przyjmuje, iż przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna, nie ma podstaw do stawiania dla organu ustalającego wysokość dotacji bezwzględnego obowiązku zawierania uzasadnienia obliczenia dotacji w piśmie informującym o jej wysokości w takim zakresie w jakim jest to wymagane dla decyzji administracyjnej, to jednak beneficjent dotacji powinien poznać sposób obliczenia i przyznania takiej dotacji. Należałoby postulować uregulowanie w przyszłości kwestii ustalenia wysokości dotacji w formie decyzji. Można w tym miejscu zauważyć, że czynność obliczenia i przekazania dotacji zawiera elementy konkretyzacji.

Z samej ustawy nie wynika dokładnie wysokość dotacji. Ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Dotacja o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest iloczynem liczby uczniów i kwoty nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Ponadto w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zatem dotacja ulega pewnej konkretyzacji. Czynność obliczenia i przyznania dotacji może być zatem postrzegana jedynie jako quasi akt stosowania prawa. Istotne jest przede wszystkim to, że w przepisach prawa nie przewidziano podstawy prawnej do wydawania decyzji w przedmiocie obliczenia i przekazania dotacji w przeciwieństwie do instytucji zwrotu dotacji, gdzie w art. 61 ust.1 ustawy o finansach publicznych wprost przewidziano formę decyzji dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji.

W literaturze i orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, iż czynność obliczenia i zwrotu dotacji powinna zostać poddana kontroli sądownictwa powszechnego. W tym miejscu należy jednak rozróżnić sytuację, inną niż w rozpatrywanej sprawie, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił tryb udzielenia i rozliczenia dotacji, przewidując określenie wysokości dotacji w formie umowy, to wówczas czynność obliczenia i przekazania dotacji mogłaby być traktowana wyłącznie jako czynność wykonania zobowiązania przez stronę stosunku obligacyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka umowa nie została zawarta i brak jest podstaw do poddania takiego działania organu kontroli sądownictwa powszechnego. Zaskarżona czynność stanowiącą przyznanie środków publicznych przez ich dysponenta podmiotowi spoza sektora finansów publicznych należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, wobec wyżej wskazanych regulacji prawnych, czynność przyznania i obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego. Jeżeli w toku czynności obliczenia i przekazania dotacji organ nie sprecyzował przesłanek, które wziął pod uwagę w tej czynności to wymykają się one spod kontroli sądowej. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca pewne okoliczności, które organ wziął pod uwagę w procesie ustalania dotacji poznała dopiero w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podkreślić należy, że ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania "szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły".

Wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły.

W ocenie Sądu, rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć.

Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest bowiem sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 333/07)

Zatem przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało przyjąć, że informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu zwłaszcza w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, w której organ ustalał wysokość dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Informacja taka powinna zawierać w szczególności dane o bieżących wydatkach ponoszonych nie tylko przez dany typ placówki (Szkołę Policealną dla Dorosłych Nr [...] w S.) ale i rodzaj placówki.

Informacja o elementach faktycznych przyjętych do obliczenia dotacji będzie zatem różniła się w sposób istotny od uzasadnienia decyzji tym, że nie musi zawierać m.in. podstawy prawnej uzasadnienia prawnego, o którym mowa w art. 107 §1 k.p.a. Dopiero pełne poznanie przez beneficjenta przesłanek, które organ brał przy obliczeniu dotacji zapewni realizację powyższej zasady jawności finansów publicznych i pozwoli stronie skarżącej na jednoznaczne poznanie czy podstawą do ustalenia wysokości dotacji były wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a w szczególności, czy Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr [...] w S. jest szkołą tego samego rodzaju (z uwzględnieniem prowadzonych kierunków nauczania), co szkoła prowadzona przez skarżącego.

W ocenie Sądu niecelowe jest natomiast odnoszenie się do rozwiązań przyjętych we wskazanym w skardze rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. jak i kwestii zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. Ustawa o systemie oświaty jako kryterium ustalania wysokości dotacji przyjmuje wysokość wydatków bieżących przewidzianych w budżecie danego powiatu, lub w najbliższym powiecie. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby przyjąć wprost lub posiłkowo inne, w tym przyjęte w powołanych rozporządzeniach Ministra Edukacji Narodowej, kryteria i podstawy ustalania wysokości dotacji.

Informując ponownie o wysokości dotacji przyznanej na rzecz skarżącego, organ zobowiązany będzie poinformować stronę, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja tak powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a w szczególności, czy Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr [...] w S. jest szkołą tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącego.

Biorąc pod uwagę charakter zaskarżonej czynności, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, lecz na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o jej bezskuteczności.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się kwota 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461) oraz wydatki w kwocie 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.